延安時(shí)期中國共產(chǎn)黨對(duì)民主集中制的探索和發(fā)展-北京高校思想政治理論課平臺(tái)

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延安時(shí)期中國共產(chǎn)黨對(duì)民主集中制的探索和發(fā)展

2020-02-17 來源：黨的文獻(xiàn) 作者：肖純柏

民主集中制是中國共產(chǎn)黨的根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度。中國共產(chǎn)黨成立時(shí)遵循的建黨原則就是民主集中制，但早期的表述是“德莫克乃西的中央集權(quán)”“民主的集權(quán)主義”，直到 1927年黨的五大黨章才明確表述為民主集中制。1928年黨的六大黨章第一次闡述了民主集中制的三項(xiàng)原則。到了延安時(shí)期，中國共產(chǎn)黨結(jié)合建黨以來的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)民主集中制的認(rèn)識(shí)不斷深化和豐富完善?；仡欉@些認(rèn)識(shí)的發(fā)展過程，對(duì)新時(shí)代堅(jiān)持民主集中制，加強(qiáng)黨的建設(shè)，堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有重要意義。

一、民主集中制是民主與集中的統(tǒng)一

在國際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)史上，列寧首次明確提出了民主集中制原則。中國共產(chǎn)黨在繼承列寧民主集中制思想的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國革命的具體實(shí)際，對(duì)民主集中制理論進(jìn)行了深入探索，豐富和發(fā)展了這一理論。

在延安時(shí)期，我們黨是從民主與集中兩個(gè)角度來闡述民主集中制的。1937年5月，毛澤東明確使用了民主制和集中制的表述：“要黨有力量，依靠實(shí)行黨的民主集中制去發(fā)動(dòng)全黨的積極性。在反動(dòng)和內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期，集中制表現(xiàn)得多一些。在新時(shí)期，集中制應(yīng)該密切聯(lián)系于民主制。用民主制的實(shí)行，發(fā)揮全黨的積極性?！?/div>

1938年10月，他又強(qiáng)調(diào)：“必須在黨內(nèi)施行有關(guān)民主生活的教育，使黨員懂得什么是民主生活，什么是民主制和集中制的關(guān)系，并如何實(shí)行民主集中制?！?945年5月，毛澤東還從馬克思主義哲學(xué)的角度闡述了民主與集中的辯證關(guān)系：“民主要有很高程度的民主，集中也要很高程度的集中，這兩個(gè)東西有沒有矛盾呢？有矛盾的，但是可以統(tǒng)一的，民主集中制就是這兩個(gè)帶著矛盾性的東西的統(tǒng)一?！?/div>

為了讓黨員干部更好理解民主集中制，劉少奇在黨的七大上作修改黨章的報(bào)告時(shí)深入闡釋了集中制和民主制的內(nèi)涵：“為什么說黨的集中制是在民主基礎(chǔ)上的集中呢？這就是說，黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是在民主基礎(chǔ)上由黨員群眾所選舉出來并給予信任的，黨的指導(dǎo)方針與決議是在民主基礎(chǔ)上由群眾中集中起來的，并且是由黨員群眾或者是黨員的代表們所決定、然后又由領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)協(xié)同黨員群眾堅(jiān)持下去與執(zhí)行的。黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的權(quán)力，是由黨員群眾所授予的，因此，它能代表黨員群眾行使它的集中領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，處理黨的一切事務(wù)，并為黨的下級(jí)組織和黨員群眾所服從。黨內(nèi)的秩序，是由個(gè)人服從組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級(jí)服從上級(jí)，全黨各個(gè)部分組織統(tǒng)一服從中央的原則來建立的。這就是說，黨的集中制是建立在民主基礎(chǔ)上的，不是離開民主的，不是個(gè)人專制主義。為什么說，黨的民主制是在集中指導(dǎo)下的民主呢？這就是說，黨的一切會(huì)議是由領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)召集的，一切會(huì)議的進(jìn)行是有領(lǐng)導(dǎo)的，一切決議和法規(guī)的制訂是經(jīng)過充分準(zhǔn)備和仔細(xì)考慮的，一切選舉是有審慎考慮過的候選名單的，全黨是有一切黨員都要履行的統(tǒng)一的黨章和統(tǒng)一的紀(jì)律的，并有一切黨員都要服從的統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的。這就是說，黨內(nèi)民主制，不是沒有領(lǐng)導(dǎo)的民主，不是極端民主化，不是黨內(nèi)的無政府狀態(tài)?！?/div>

但是，在實(shí)際工作中，民主制與集中制如何有機(jī)平衡，是不容易把握的。戰(zhàn)爭(zhēng)年代的特殊環(huán)境使得一些黨組織在民主集中制問題上集中多于甚至高于民主，還有一些黨組織則是過分強(qiáng)調(diào)民主淡化了集中。比如在延安整風(fēng)運(yùn)動(dòng)中，鑒于張國燾過去的宗派主義危害和全面抗戰(zhàn)初期王明組織上鬧獨(dú)立性的問題，民主集中制在運(yùn)行中一度強(qiáng)化集中而弱化民主；而一些黨政機(jī)構(gòu)和基層黨組織也往往囿于過去的經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致在實(shí)際工作中集中壓倒民主，或者以集中的名義削弱民主、包辦民主；同時(shí)，一些來自國統(tǒng)區(qū)和敵占區(qū)的城市青年和知識(shí)分子到延安后機(jī)械地理解民主與自由，出現(xiàn)無政府主義和自由主義傾向，等等。

1942年4月，《解放日?qǐng)?bào)》的一篇社論就指出，要把“民主與集中，適當(dāng)?shù)募右匀芑团浜稀保兄挥性诿裰鞯幕A(chǔ)上才可能正確；民主只有在集中的形式中才能表現(xiàn)出來。社論批評(píng)了有的地方把集中變成專制主義、把民主變成極端民主化的兩種不良傾向，強(qiáng)調(diào)“黨內(nèi)民主的運(yùn)用，是隨著時(shí)間和地方的不同而不同的。戰(zhàn)時(shí)與平時(shí)、前方與后方、軍隊(duì)與地方等應(yīng)有所區(qū)別，前者一般的應(yīng)比較縮小”。

當(dāng)時(shí)身在延安的范文瀾形象地把民主和集中比作“化學(xué)的化合，不是物理的混合”。他認(rèn)為，在執(zhí)行民主集中制過程中，不是民主與集中一半對(duì)一半，是隨著條件的不同“有極大的伸縮”，“可以大”，也“可以小”。當(dāng)“民主偏向極端民主化的時(shí)候，必須加強(qiáng)集中，加強(qiáng)紀(jì)律；集中偏向?qū)Ｖ频臅r(shí)候，必須加強(qiáng)民主，加強(qiáng)檢查”。

1945年，劉少奇在黨的七大上嚴(yán)厲批評(píng)了黨內(nèi)少數(shù)人在工作中過度民主與過度集中的錯(cuò)誤：“他們對(duì)于上級(jí)，則利用黨內(nèi)的民主制向上級(jí)鬧獨(dú)立性，對(duì)于下級(jí)和黨員，則利用黨內(nèi)的集中制來壓制下級(jí)和黨員的民主權(quán)利”，“他們認(rèn)為黨的法規(guī)和決議，是為那些普通人寫的，而不是為他們這些特殊的領(lǐng)導(dǎo)人寫的。這是黨內(nèi)一種反民主的個(gè)人專制主義傾向，是社會(huì)上特權(quán)階級(jí)的思想在黨內(nèi)的反映”。

正因?yàn)檠影矔r(shí)期民主集中制在實(shí)踐中出現(xiàn)了民主與集中不平衡的問題，所以當(dāng)時(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)人和理論工作者都從民主與集中的結(jié)合上闡明民主集中制的內(nèi)涵。因此，民主制和集中制概念的提出，旨在提醒各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)正確把握民主與集中的關(guān)系，防止“走過場(chǎng)”和“走過頭”。歷史表明，延安時(shí)期民主集中制的貫徹落實(shí)離不開歷史情勢(shì)、時(shí)代方位、政治生態(tài)和人的主觀能動(dòng)性等因素，其運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建取決于黨面臨的主要矛盾、領(lǐng)導(dǎo)干部的帶頭作用和黨員主體地位的發(fā)揮。

二、黨內(nèi)民主集中制 “反映黨內(nèi)的群眾路線”

民主集中制不僅是黨的根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度，而且是黨的工作方法和優(yōu)良作風(fēng)，有利于在黨內(nèi)實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合。延安時(shí)期有關(guān)民主集中制的黨的文獻(xiàn)中大量使用了“黨員群眾”這一富有中國特色、中國風(fēng)格的概念，就是一個(gè)鮮明體現(xiàn)。比如劉少奇在黨的七大上就指出：“黨內(nèi)民主的集中制，即是黨的領(lǐng)導(dǎo)骨干與廣大黨員群眾相結(jié)合的制度，即是從黨員群眾中集中起來，又到黨員群眾中堅(jiān)持下去的制度，即是反映黨內(nèi)的群眾路線。”

對(duì)“黨員群眾”這一概念的使用，其指向就是提醒黨員干部在堅(jiān)持民主集中制時(shí)要注意走黨內(nèi)群眾路線，多征求廣大普通黨員的意見。1939年 11月，陜甘寧邊區(qū)黨委在總結(jié)報(bào)告《陜甘寧邊區(qū)黨的工作》中就指出：“黨的一切政策，領(lǐng)導(dǎo)者與干部的一舉一動(dòng)，都為全黨及全邊區(qū)人民所注視，因此，黨更當(dāng)去傾聽一個(gè)‘普通黨員’、‘一個(gè)平凡民眾’的意見，吸收他們的經(jīng)驗(yàn)來補(bǔ)充黨與領(lǐng)導(dǎo)者的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揚(yáng)正確的由下至上與由上至下的自我批評(píng)，來及時(shí)的發(fā)揚(yáng)我們的成績(jī)與糾正工作中的弱點(diǎn)和錯(cuò)誤?！?/div>

延安時(shí)期強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)群眾路線，主要針對(duì)的是當(dāng)時(shí)一段時(shí)間黨內(nèi)存在極端民主化和家長(zhǎng)制、專制作風(fēng)并存的問題。這些問題之所以存在，一是受革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代的特殊環(huán)境和舊軍隊(duì)不良作風(fēng)的影響，容易忽視黨內(nèi)民主生活，出現(xiàn)各自為政、一人獨(dú)斷的現(xiàn)象。二是全面抗戰(zhàn)初期一些中央分局的制度規(guī)定也存在不足，過度強(qiáng)調(diào)分工負(fù)責(zé)，而集體領(lǐng)導(dǎo)不夠。比如當(dāng)時(shí)在長(zhǎng)江局工作的鄧穎超就回憶說：“當(dāng)時(shí)長(zhǎng)江局的民主與集中制不健全，分工如劃線，各人管各人的工作?！比腔鶎狱h組織中一些支部書記認(rèn)為文盲黨員多、素質(zhì)低，不具備民主素養(yǎng)，因而不重視落實(shí)黨內(nèi)民主生活。四是有些黨組織將民主集中制簡(jiǎn)單理解為“民主”的工作方法，特別是搬用于軍事工作中。1942年9月，中央通過的《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》為此明確指出：“軍事政策（如擴(kuò)兵建軍原則、政治工作等等）與軍事行動(dòng)的大政方針（如反“掃蕩”的戰(zhàn)略戰(zhàn)役計(jì)劃及總結(jié)等），須交黨委會(huì)討論，但具體軍事行動(dòng)由司令員政治委員（即黨委書記）決定之（司令員與政委對(duì)軍事行動(dòng)之最后決定權(quán)依照政治工作條例），無限制的民主討論只會(huì)引導(dǎo)軍事行動(dòng)的失敗?！币鉀Q上述問題，僅有民主集中制原則是不夠的，還需要掌握貫徹落實(shí)民主集中制的方法，善于在民主與集中之間尋找平衡點(diǎn)。

那么，作為工作方法的民主集中制是如何運(yùn)行的呢？黨的七大黨章規(guī)定：“民主的集中制，即是在民主基礎(chǔ)上的集中和在集中領(lǐng)導(dǎo)下的民主?！边@一規(guī)定揭示了民主集中制的運(yùn)行過程是“民主——集中——民主”，這是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)“從群眾中來、到群眾中去”在民主集中制原則上的具體運(yùn)用。這一規(guī)定也表明，民主集中制不是集中制，更不是集權(quán)制和專制。

“民主基礎(chǔ)”上的“集中”，主要指黨員認(rèn)識(shí)活動(dòng)的集中和黨組織決策的集中。所謂認(rèn)識(shí)活動(dòng)的集中，主要是集中群眾的意見，接受群眾的監(jiān)督和實(shí)踐的檢驗(yàn)。這種方法論意義上的集中，屬于群眾路線在黨內(nèi)的反映。陳云認(rèn)為：“每個(gè)黨員都有在黨內(nèi)發(fā)表意見、討論問題的權(quán)利，但又必須有服從決定、積極工作的義務(wù)。遇到不如意的事和人，就不干工作，或在言論行動(dòng)上消極，這是不對(duì)的?！?/div>

所謂黨組織決策的集中，側(cè)重的是決策的實(shí)施過程，主要體現(xiàn)為權(quán)力的授受與運(yùn)用。在此過程中，集中的主體為統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，集中的標(biāo)準(zhǔn)為統(tǒng)一的紀(jì)律，集中的方式主要是會(huì)議表決。針對(duì)黨內(nèi)的不同意見，中央要求各級(jí)黨組織既要民主決策，又要將決策權(quán)力集中于黨委，而不是集中于個(gè)人?！霸谧裾崭鹘M織上級(jí)的決議解決具體問題黨委內(nèi)部發(fā)生爭(zhēng)論時(shí)，以少數(shù)服從多數(shù)的原則解決之。政府、軍隊(duì)、民眾團(tuán)體負(fù)責(zé)人即使不同意多數(shù)意見，亦必須執(zhí)行同級(jí)黨委的決定，但可將自己的意見報(bào)告上級(jí)有關(guān)機(jī)關(guān)?！?/div>

當(dāng)然，不同環(huán)境中民主和集中的范圍、比重不是對(duì)半拆分，不是絕對(duì)平衡，而是因時(shí)而異、因事而異。新中國成立后，鄧小平曾對(duì)此總結(jié)說：“我們黨的組織原則是高度的民主和高度的集中相結(jié)合，把列寧提出的民主集中制原則精神發(fā)揮了?！?/div>

所謂“集中領(lǐng)導(dǎo)下的民主”，優(yōu)點(diǎn)是集中智慧，優(yōu)勢(shì)在組織生活，即通過民主討論的方式征求黨員的意見，然后集中這些意見達(dá)成共識(shí)、形成組織決議，再回到黨組織中貫徹下去。如果黨員在執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)問題或提出不同看法，可以在執(zhí)行決定的同時(shí)保留意見，并向上級(jí)反映。這就構(gòu)成了黨內(nèi)的“從群眾中來、到群眾中去”的民主集中制，即毛澤東早在1929年紅軍第四軍第九次代表大會(huì)決議中已強(qiáng)調(diào)的，“在組織上，厲行集中指導(dǎo)下的民主生活”。

例如，在延安時(shí)期我們黨注重汲取歷史上治黨治軍的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，極為重視通過黨內(nèi)民主生活來發(fā)展“集中領(lǐng)導(dǎo)下的民主”，防止軍隊(duì)中黨內(nèi)民主生活的缺失。劉少奇說：“有同志問軍隊(duì)里面的黨是不是也有民主？軍隊(duì)里面的黨和地方的黨應(yīng)該在原則上沒有區(qū)別”，“雖然我們處在一種嚴(yán)重的戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境里面，黨內(nèi)民主還是有限度的，但是在根據(jù)地里面，我們有政權(quán)，有黨，有軍隊(duì)，有時(shí)候情況也并不緊急，適當(dāng)?shù)亟Ⅻh內(nèi)民主生活，實(shí)行民主的領(lǐng)導(dǎo)方法，相當(dāng)?shù)貙?shí)行黨內(nèi)民主，這是完全必要的”。

在貫徹落實(shí)民主集中制時(shí)，把民主生活同領(lǐng)導(dǎo)方法聯(lián)系起來，是我們黨在革命實(shí)際中總結(jié)出來的一條重要經(jīng)驗(yàn)。1938年10月，毛澤東在中國共產(chǎn)黨第六屆中央委員會(huì)擴(kuò)大的第六次全體會(huì)議上就指出，要在斗爭(zhēng)中取得勝利必須發(fā)揮全黨的積極性，而積極性的發(fā)揮“有賴于黨內(nèi)生活的民主化”，因此要以教育的方法做到既“擴(kuò)大黨內(nèi)的民主生活”，又“不至于走到極端民主化，走到破壞紀(jì)律的自由放任主義”。

1943年4月，周恩來在中共中央南方局為向干部作報(bào)告而寫的提綱中也指出，集體領(lǐng)導(dǎo)與按級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、集中化與民主生活緊密結(jié)合，是領(lǐng)導(dǎo)者與領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的工作原則之一。我們黨常被比作一個(gè)大家庭，家庭中是寬嚴(yán)相濟(jì)，有自由也有規(guī)矩。同樣，在黨內(nèi)民主生活中，每個(gè)人可以有不同意見，可以暢所欲言，但都必須是出于公心、與人為善，以此由廣泛的民主達(dá)到科學(xué)的集中。這是對(duì)馬克思主義黨建理論的豐富和發(fā)展。劉少奇對(duì)民主生活層面的民主集中制作過通俗而深刻的闡述。他說：“一種是我們黨里面的民主集中制，這既成為制度，就非遵守不可。首先要負(fù)責(zé)同志來遵守，要黨的書記來遵守。另一種是我們黨里面的一種生活，或者叫作黨內(nèi)的民主生活，這種生活是在集中領(lǐng)導(dǎo)下的一種民主生活?！睆倪@個(gè)意義上說，延安時(shí)期毛澤東、劉少奇、周恩來等人的民主集中制思想是對(duì)列寧民主集中制理論的創(chuàng)造性發(fā)展。

從民主集中制的文化底色來看，無論是民主與集中相結(jié)合，還是領(lǐng)導(dǎo)與群眾相結(jié)合，都離不開黨內(nèi)的平等觀念。正是延安時(shí)期的“黨內(nèi)群眾路線”注重黨員平等，我們黨才能在黨員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)復(fù)雜、面臨諸多艱難險(xiǎn)阻的情況下集中集體智慧，形成黨內(nèi)共識(shí)，才能真正堅(jiān)持黨內(nèi)的群眾路線和民主集中制?？梢?，在實(shí)行民主集中制的過程中，是以民主為起點(diǎn)，以平等為前提，通過民主討論走向意見集中。不能片面重視集中而輕視民主，不能因?yàn)閺?qiáng)調(diào)“集中指導(dǎo)下的民主”而把“民主基礎(chǔ)上的集中”環(huán)節(jié)形式化、名義化。如果不經(jīng)過民主這個(gè)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，那么就無法真正實(shí)現(xiàn)集中。換言之，離開民主講集中不是真正的民主集中制。

總之，作為群眾路線層面的民主集中制，這里的集中不是指領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力集中，而是指在權(quán)力相對(duì)集中的條件下平等對(duì)待每位黨員的意見，尊重黨員的民主權(quán)利，尊重黨員在黨內(nèi)的主體地位，通過群策群力、集思廣益，協(xié)調(diào)整合黨組織集體內(nèi)的各種意見，最終凝聚共識(shí)，形成組織決議并貫徹落實(shí)。

三、“民主的集中制”

1945年黨的七大通過的黨章與六大黨章相比，一個(gè)很大的變化就是把六大黨章中的“民主集中制”改為“民主的集中制”，增加了總綱部分，并在總綱中單列一個(gè)段落闡述“民主的集中制”。七大黨章的總綱指出：“中國共產(chǎn)黨是按民主的集中制組織起來的，是以自覺的、一切黨員都要履行的紀(jì)律聯(lián)結(jié)起來的統(tǒng)一的戰(zhàn)斗組織。”

七大黨章第14條專門規(guī)定：“黨的組織機(jī)構(gòu)，是按照民主的集中制建設(shè)起來的”；第22條還強(qiáng)調(diào)：“黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，必須按照黨內(nèi)民主的原則進(jìn)行工作，才能發(fā)揚(yáng)黨員的革命積極性、創(chuàng)造性與鞏固黨的紀(jì)律，并使這種紀(jì)律成為自覺的而不是機(jī)械的紀(jì)律，才能使領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)工作臻于正確，才能建立與鞏固在民主基礎(chǔ)上的集中制”。劉少奇在作關(guān)于修改黨章的報(bào)告時(shí)還把“民主的集中制”上升為工人階級(jí)政黨的建設(shè)規(guī)律。他說：“我們的黨，不是許多黨員簡(jiǎn)單的數(shù)目字的總和，而是由全體黨員按照一定規(guī)律組織起來的統(tǒng)一的有機(jī)體，而是黨的領(lǐng)導(dǎo)者被領(lǐng)導(dǎo)者的結(jié)合體，是黨的首腦（中央）、黨的各級(jí)組織和廣大黨員群眾依照一定規(guī)律結(jié)合起來的統(tǒng)一體。這種規(guī)律，就是黨內(nèi)的民主的集中制?！逼叽簏h章將六大黨章中的“民主集中制”修改為“民主的集中制”，不是偶然的，更不是筆誤，而是有特定的內(nèi)涵。這一表述雖然只相差一個(gè)“的”字，但意義非同尋常。

“民主的集中制”是從列寧的表述中直接翻譯過來的。列寧在民主制與集中制之間考慮了很久，最后提出了民主集中制。從列寧所有關(guān)于民主集中制的論述來看，列寧最初的思想就是要建立“民主的集中制”。從語義學(xué)來看，“民主的集中制”中的“民主的”三個(gè)字，容易被認(rèn)為是對(duì)集中制的修飾語或者限定語，即被誤認(rèn)為“民主的”是輔助作用，集中制是主語和重心。也正因?yàn)檫@一點(diǎn)，七大黨章采用“民主的集中制”的表述，長(zhǎng)期以來被認(rèn)為主體是集中、重點(diǎn)是集中、落腳點(diǎn)是集中。

那么，到底怎樣理解“民主的集中制”這一提法呢？如果我們不聯(lián)系七大前夕黨內(nèi)的狀況和面臨的外部形勢(shì)，不聯(lián)系我們黨在落腳陜北前的黨內(nèi)民主與斗爭(zhēng)的實(shí)際情況以及黨的建設(shè)歷程，不聯(lián)系抗戰(zhàn)時(shí)期世界民主潮流對(duì)中共的影響，不聯(lián)系陜甘寧邊區(qū)“三三制”民主政權(quán)的實(shí)踐和當(dāng)時(shí)國民黨的黨內(nèi)專制歷史，就容易誤認(rèn)為七大概括的“民主的集中制”是強(qiáng)調(diào)集中、淡化民主。唯物史觀告訴我們，對(duì)待基本觀點(diǎn)和論斷，不能簡(jiǎn)單從字面來理解，不能斷章取義，不能作出孤立的判斷，也不能以今天的眼光苛求歷史。實(shí)際上，根據(jù)延安時(shí)期黨的領(lǐng)導(dǎo)人的前后論述和黨的建設(shè)整體情況，“民主的集中制”中的“民主”指的是民主原則。

從文本來看，七大黨章本身對(duì)“民主的集中制”的內(nèi)涵作了闡述。當(dāng)時(shí)的親歷者謝覺哉講：“何思敬同志說：照俄文應(yīng)譯為民主的集中制，照德文應(yīng)譯為集中的民主制。民主、集中，在各國政治史上常常發(fā)生矛盾，由過于民主轉(zhuǎn)到集中，由過于集中又轉(zhuǎn)到民主。列寧把它統(tǒng)一起來，為民主的集中及集中的民主。毛主席的‘集中起來堅(jiān)持下去’，是民主集中制的發(fā)展?！?/div>

七大黨章第14條從4個(gè)方面闡述了“民主的集中制”：“（一）黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)由選舉制產(chǎn)生。（二）黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)向選舉自己的黨的組織作定期的工作報(bào)告。（三）黨員個(gè)人服從所屬黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級(jí)組織服從上級(jí)組織，部分組織統(tǒng)一服從中央。（四）嚴(yán)格地遵守黨紀(jì)和無條件地執(zhí)行決議?！?/div>

這四項(xiàng)當(dāng)中，前兩項(xiàng)條款強(qiáng)調(diào)的是民主，即黨員選舉各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、黨員有選舉權(quán)，各級(jí)黨組織要向黨員會(huì)議報(bào)告工作，黨員有知情權(quán)、參與權(quán)，而后兩項(xiàng)條款強(qiáng)調(diào)的是集中，即黨員要做到“四個(gè)服從”和遵守黨紀(jì)、執(zhí)行決議。

與六大黨章相比，七大黨章增加了個(gè)人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級(jí)服從上級(jí)、地方服從中央的集中原則，以保障全體黨員和各級(jí)組織執(zhí)行中央決定，擔(dān)負(fù)起人民解放、民族獨(dú)立的使命。這表明，民主的集中不是專制的集中，是集中于組織決議和維護(hù)中央權(quán)威，以此促成全黨步調(diào)一致和團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，完成黨的艱巨任務(wù)和初心使命，絕不是集中權(quán)力于個(gè)人或滿足個(gè)人私利。

事實(shí)上，民主和集中都是為了防止黨組織渙散無力和分裂，保證中國共產(chǎn)黨成為信仰共同體和行動(dòng)共同體。1938年中共擴(kuò)大的六屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于各級(jí)黨部工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》指出：“個(gè)人服從組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級(jí)服從上級(jí)，全黨服從中央，黨的一切工作由中央集中領(lǐng)導(dǎo)，是黨在組織上民主集中制的基本原則，各級(jí)黨的委員會(huì)的委員必須無條件的執(zhí)行，成為一切黨員與干部的模范。”這表明，“民主的集中制”是集中黨內(nèi)多數(shù)人的意見。少數(shù)服從多數(shù)，意味著一旦多數(shù)意見形成決議或決定，就不允許少數(shù)人或個(gè)人否定多數(shù)人的意見。如果存在不同意見，思想上可以保留這些意見，但組織上要服從民主多數(shù)原則。所以，無論是民主基礎(chǔ)上的意見集中，還是少數(shù)服從多數(shù)的程序規(guī)則，都體現(xiàn)了對(duì)黨員權(quán)利的尊重。

對(duì)此，中央專門批駁了黨內(nèi)壓制黨員意見的錯(cuò)誤觀點(diǎn)和做法：“有些同志反對(duì)將黨員干部間不同的意見向上級(jí)向中央報(bào)告，或者認(rèn)為這種報(bào)告是向上級(jí)向中央告狀，向報(bào)告的人施行攻擊或打擊，這種意見和行為是完全錯(cuò)誤的，不能允許的，必須禁止這種行為，并駁斥這些同志的意見?！币虼?，“民主的集中制”是通過民主討論、民主選舉和民主決策調(diào)動(dòng)黨員的積極性，增強(qiáng)黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力和創(chuàng)造力。

延安時(shí)期黨對(duì)民主集中制的認(rèn)識(shí)變化，一方面表現(xiàn)在把“民主集中制”修改為“民主的集中制”，更加突出了“民主”的內(nèi)容，另一方面表現(xiàn)為將“四個(gè)服從”載入黨章。之所以強(qiáng)調(diào)“四個(gè)服從”，其歷史緣由在于：一是黨在蘇區(qū)時(shí)期曾經(jīng)存在的部分領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)行家長(zhǎng)制作風(fēng)，給黨造成了重大損失；二是黨中央和毛澤東到達(dá)陜北后，張國燾在長(zhǎng)征路上另立“中央”，險(xiǎn)些給黨帶來致命性損失，造成黨的分裂；三是抗戰(zhàn)初期王明在長(zhǎng)江局期間鬧組織上的獨(dú)立性；四是一些根據(jù)地存在宗派主義、分散主義，各自為政，影響到中央部署的貫徹執(zhí)行；五是部分根據(jù)地民主政權(quán)在實(shí)行“三三制”的過程中，過分強(qiáng)調(diào)民主，集中不夠、議而不決，削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)和施政質(zhì)量。正因?yàn)槿绱?，七大通過的黨章多次強(qiáng)調(diào)“民主的集中制”，重在增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的決策民主性，把正確民主和正確集中、高度民主與高度集中有機(jī)結(jié)合起來。

這是我們黨繼通過關(guān)于加強(qiáng)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和增強(qiáng)黨性的決定后，作出的又一項(xiàng)重要制度安排。

那么，民主的集中制的“四個(gè)服從”原則的內(nèi)涵是什么？第一，個(gè)人服從組織講的是個(gè)人與集體的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)的是組織高于個(gè)人。共產(chǎn)黨員必須嚴(yán)格遵守黨的紀(jì)律，履行義務(wù)在先、行使權(quán)利在后，吃苦在前、享受在后。

第二，少數(shù)服從多數(shù)講的是組織上的橫向集中，在政治上屬于民主原則，在組織上屬于程序規(guī)定。少數(shù)服從多數(shù)意味著民主與集中不是對(duì)立的，而是集中當(dāng)中本身蘊(yùn)含了民主，有利于減少整個(gè)組織的運(yùn)行成本和發(fā)展代價(jià)。

第三，下級(jí)服從上級(jí)是組織上的縱向集中，實(shí)際上是個(gè)體向集體的集中，有利于上級(jí)組織把握全局利益，擔(dān)負(fù)整體責(zé)任。但是，下級(jí)服從上級(jí)不是下級(jí)組織服從上級(jí)個(gè)人，而是組織之間的層級(jí)運(yùn)行秩序，本質(zhì)上是局部服從整體，短期利益服從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

第四，地方服從中央屬于組織層面的民主升華，目的是維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)和中央權(quán)威，防止地方分散主義，維護(hù)全黨和全體人民的整體利益。從這個(gè)意義上講，地方服從中央是局部服從整體的組織體現(xiàn)，是組織原則與政治原則的有機(jī)統(tǒng)一。

“民主的集中制”，這一表述的意義在哪里？首先，它表明這一制度不是民主制與集中制的簡(jiǎn)單相加，而是又有民主又有集中、又有紀(jì)律又有自由的制度。其次，民主的集中制是相對(duì)于專制的集中制而言的。從人類政治發(fā)展史來看，權(quán)力集中有兩種類型，一種是與專制相聯(lián)系的集中，一種是與民主相聯(lián)系的集中，前者叫專制的集中制，后者叫民主的集中制。

黨的七大把民主集中制專門表述為“民主的集中制”，意在強(qiáng)調(diào)我們黨堅(jiān)持的民主集中制，是民主的集中制，而不是專制的集中制，也不是完全集中制和過度集中制。最后，民主的集中制把民主擺在前面，不僅是對(duì)集中制的限定，而且是對(duì)黨的組織原則的政治規(guī)定。就是說，“民主的集中制”本質(zhì)上是一種民主政治制度。正因?yàn)槿绱耍瑒⑸倨姘衙裰鞯募兄品Q為黨的組織規(guī)律。

“民主的集中制”邏輯起點(diǎn)和制度建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)是好的，但由于各種主客觀因素，在處理實(shí)際問題和黨內(nèi)決策過程中，容易傾向于把民主作為解決問題的工具起點(diǎn)和一種具體的方式手段，而把集中制作為落腳點(diǎn)和重點(diǎn)，結(jié)果造成相對(duì)淡化民主，過度加強(qiáng)集中。加上“民主的集中制”這種語言表述方式，容易被誤認(rèn)為偏正短語結(jié)構(gòu)，把民主當(dāng)作修飾語，把集中當(dāng)作主語，因而出現(xiàn)重視集中、輕視民主的不當(dāng)認(rèn)識(shí)。

到了解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，由于運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)、陣地戰(zhàn)和集中全黨全軍之力打大仗的需要，一些地方和軍隊(duì)加強(qiáng)了集中，收縮了民主，導(dǎo)致黨的局部組織出現(xiàn)貫徹民主集中制不力的現(xiàn)象。這些弊端和事與愿違的結(jié)果，促使黨在全國執(zhí)政后對(duì)“民主的集中制”提法再次進(jìn)行調(diào)整，在黨的八大修改黨章時(shí)又改為“民主集中制”，此后一直沿用至今。

四、“政府的組織形式是民主集中制”

早在1937年10月，毛澤東就對(duì)國家的政體和政府的組織形式作出了前瞻性構(gòu)想，提出抗戰(zhàn)時(shí)期“政府的組織形式是民主集中制，它是民主的，又是集中的”。1940年1月，毛澤東又提出：“只有民主集中制的政府，才能充分地發(fā)揮一切革命人民的意志，也才能最有力量地去反對(duì)革命的敵人?！巧贁?shù)人所得而私’的精神，必須表現(xiàn)在政府和軍隊(duì)的組成中，如果沒有真正的民主制度，就不能達(dá)到這個(gè)目的，就叫做政體與國體不相適應(yīng)?！?942年12月，陜甘寧邊區(qū)政府第三次政府委員會(huì)《陜甘寧邊區(qū)簡(jiǎn)政實(shí)施綱要》也規(guī)定新民主主義政體是民主集中制。這表明，我們黨在延安時(shí)期創(chuàng)造性地把民主集中制從政黨內(nèi)部拓展到政權(quán)建設(shè)和國家建構(gòu)，這是對(duì)列寧民主集中制理論的重大發(fā)展。

延安時(shí)期中國共產(chǎn)黨不僅是抗日民主政權(quán)的創(chuàng)建者和現(xiàn)代民主制度的維護(hù)者，也是民主理論的創(chuàng)新者。全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，中國共產(chǎn)黨舉起了“抗日”和“民主”這兩面大旗，在根據(jù)地率先建立了“三三制”民主政權(quán)，人民當(dāng)家作主在黨的領(lǐng)導(dǎo)下得到廣泛實(shí)現(xiàn)，最大限度地團(tuán)結(jié)了一切可以團(tuán)結(jié)的力量。但在執(zhí)行“三三制”的過程中，一些地方出現(xiàn)了極端民主化傾向；也有些黨員干部仍然有包辦專斷作風(fēng)。這兩種傾向在政府運(yùn)行機(jī)制和干部作風(fēng)上，都表現(xiàn)為民主與集中相脫節(jié)，或者民主不夠，或者集中不夠。

針對(duì)當(dāng)時(shí)關(guān)于黨權(quán)與政權(quán)的爭(zhēng)論，謝覺哉指出：“集中起來堅(jiān)持下去從群眾中來到群眾中去是他民主集中制的最根本內(nèi)容，也即是人民管理政權(quán)的方法。組織關(guān)系上政體的民主集中，應(yīng)是一切集中于人民代表會(huì)議。他是真正普選的，所以是民主，它有決定一切的權(quán)力，所以是集中?！?/div>

為了解決上述問題，我們黨從以下幾個(gè)方面進(jìn)行統(tǒng)籌安排：一是科學(xué)把握民主政府中的民主與集中的統(tǒng)一性。毛澤東指出，一方面政府要“能夠真正代表民意”，人民能夠自由地支持政府，并有機(jī)會(huì)影響政府政策，另一方面政府在執(zhí)行人民要求的政策時(shí)必須集中力量，“只有采取民主集中制，政府的力量才特別強(qiáng)大”。

二是強(qiáng)調(diào)民主集中制的運(yùn)行基礎(chǔ)是少數(shù)服從多數(shù)。劉少奇認(rèn)為，三三制政權(quán)“必須實(shí)行民主集中制，實(shí)行各級(jí)民主政府的委員制、代表會(huì)議制，實(shí)行普遍的選舉，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的制度”。

三是處理好黨員與非黨員的關(guān)系。陳云要求，共產(chǎn)黨員必須尊重和團(tuán)結(jié)非黨干部。他說：“在民主選舉的政權(quán)機(jī)關(guān)和民眾團(tuán)體中，共產(chǎn)黨員與非共產(chǎn)黨員合作共事，應(yīng)共同遵守民主集中制的原則，少數(shù)服從多數(shù)?！?/div>

四是處理好黨團(tuán)（后來改稱黨組）與政府的關(guān)系。政府中的黨團(tuán)組織既要遵循黨內(nèi)民主集中制，又要遵循行政組織中的民主集中制原則，參議會(huì)及政府討論政策時(shí)要少數(shù)服從多數(shù)?？傊伯a(chǎn)黨員通過發(fā)揮先鋒模范作用，以實(shí)際行動(dòng)堅(jiān)持民主集中制，以黨內(nèi)的民主集中制帶動(dòng)和完善政權(quán)系統(tǒng)的民主集中制。

延安時(shí)期中國共產(chǎn)黨明確把民主集中制定位為“政府組織形式”。在制度設(shè)計(jì)上，國家政權(quán)機(jī)構(gòu)的民主集中制，其民主指的是政治原則，即人民選舉產(chǎn)生政府領(lǐng)導(dǎo)人員，群眾監(jiān)督各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和管理政府事務(wù)，也就是毛澤東說的“人民監(jiān)督政府，人人起來負(fù)責(zé)”，體現(xiàn)國家權(quán)力的民主性和公開性。而民主集中制中的集中指的是組織方式，下級(jí)政府服從上級(jí)政府，保證政府行政權(quán)力的有效性、公正性，保障人民政府為人民，“只見公仆不見官”。

總之，民主集中制本質(zhì)上是民主基礎(chǔ)上的集中與集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合的現(xiàn)代民主制度。這種“集中”是以少數(shù)服從多數(shù)的民主為前提，而不是“委員民主、書記集中”的個(gè)人集中，也不是多數(shù)人民主、少數(shù)人集中的機(jī)械民主。這種民主集中制既能防止無政府主義和分散主義，防范對(duì)黨中央權(quán)威和領(lǐng)導(dǎo)核心的削弱，又能使黨的組織結(jié)構(gòu)通過民主的方式契合社會(huì)環(huán)境和群眾需求，有效動(dòng)員群眾和整合基層社會(huì)，最大限度凝聚人心和維護(hù)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。這是民主集中制的獨(dú)特功能，也是中國共產(chǎn)黨的最大制度優(yōu)勢(shì)，需要全面貫徹和長(zhǎng)期堅(jiān)持。

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