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至于如何建立“統(tǒng)一的調(diào)配機(jī)關(guān)”，北京市勞動局、總工會曾共同提出過兩個(gè)方案。1951年5月，兩家單位向北京市政府建議設(shè)立市政府或市勞動局的下轄組織“勞動組”，建筑單位“需工或到外地招工以及解雇工人時(shí)均通過勞動組”。9月，兩家單位再次上書請示設(shè)立建筑工人統(tǒng)一調(diào)配機(jī)構(gòu)，并批評過去幾個(gè)月“沒有很好加以重視和研究解決”。和5月份的方案相比，這一次的方案更為細(xì)化，建議由北京市勞動局、市總工會牽頭組建有權(quán)決定勞動力調(diào)配方針的“市建筑工業(yè)勞力調(diào)配委員會”，并下設(shè)不同層級的調(diào)配機(jī)關(guān)。不過，這些調(diào)配機(jī)關(guān)并未真正建立起來。直到1953年1月，勞動部仍然發(fā)現(xiàn)，北京市建筑業(yè)“挖工跳廠現(xiàn)象非常嚴(yán)重”的原因之一，是“沒有統(tǒng)一的調(diào)配辦法和專管機(jī)構(gòu)”。

北京市政府領(lǐng)導(dǎo)下的調(diào)配機(jī)關(guān)不易組建，與方案的可行性差有關(guān)。1951年5月、9月兩個(gè)方案都規(guī)定北京市下屬的調(diào)配機(jī)構(gòu)可以直接決定北京地區(qū)所有建筑單位的招工數(shù)量，以及通知其他省級行政單位制止工人進(jìn)京。這樣的權(quán)限太大，超出《勞動部關(guān)于各地招聘職工的暫行規(guī)定》《政務(wù)院關(guān)于劃分中央與地方在財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作上管理職權(quán)的決定》等文件賦予地方政府及地方勞動部門的權(quán)力。北京地區(qū)有的建筑單位并不隸屬于北京市黨政機(jī)關(guān)，而是隸屬于中央機(jī)關(guān)。如果按照北京市勞動局、總工會的方案組建調(diào)配機(jī)關(guān)，就需要調(diào)整條塊職權(quán)。即北京市與中央?yún)f(xié)調(diào)，將權(quán)力集中于北京市；北京市勞動部門與其他部門協(xié)調(diào)，將權(quán)力集中于北京市勞動局。否則，難收統(tǒng)一調(diào)配之效。

在北京市展開制度探索的同時(shí)，中央也考慮過為建筑業(yè)確定統(tǒng)一的管理部門。1951年6月，全國總工會召開全國建筑工會工作會議，總工會負(fù)責(zé)人李立三將當(dāng)時(shí)建筑業(yè)的狀況歸納為“無組織、無領(lǐng)導(dǎo)、無管理、無計(jì)劃的無政府狀態(tài)”。為改變“無政府狀態(tài)”，會議建議在中央及大行政區(qū)財(cái)經(jīng)委員會成立建筑業(yè)管理部門——“建筑工業(yè)管理局”，建筑工業(yè)比較多的省市亦應(yīng)設(shè)立該局。1952年4月，作為過渡機(jī)構(gòu)的中央總建筑處成立并開始辦公。8月，中央人民政府建筑工程部成立，取代總建筑處，此后逐步在地方建立下級機(jī)關(guān)。1953年3月，北京市建筑工程局正式組建。

雖然成立建筑工程部門的初衷是統(tǒng)一建筑業(yè)的行政管理權(quán)，但因調(diào)配勞動力屬勞動部門職權(quán)范圍，建筑工程部門不易逾越權(quán)限。1951年4月，陳云提出：勞動力調(diào)配工作，包括“失業(yè)工人轉(zhuǎn)入建筑行業(yè)、知識分子的調(diào)配”等，“勞動部都應(yīng)該注意”，“如果勞動部的力量不足，今年可以先做一些研究和計(jì)劃工作”。在中財(cái)委看來，即使“勞動部的力量不足”，也暫不需要將勞動力調(diào)配任務(wù)分配給其他部門。中央與大區(qū)成立建筑工程部后，1952年11月，華東局向中財(cái)委報(bào)告“各地到滬吸收私營營造廠各種人員”現(xiàn)象，建議“上海各私營營造廠及社會上的建筑技術(shù)人員，統(tǒng)一由華東建筑工程部有計(jì)劃地吸收和組織，各大區(qū)和中央各部門如有需要，應(yīng)由中財(cái)委統(tǒng)一調(diào)配，不宜各自直接派人或登報(bào)招聘建筑技術(shù)人員，以免造成混亂”。這份電報(bào)表達(dá)了華東局的想法，即如果讓建筑工程部門分擔(dān)調(diào)配工作，需要打報(bào)告請示。華東局只準(zhǔn)備將“吸收和組織”的權(quán)力交給華東建筑工程部，而分配工人的權(quán)力還需交給中財(cái)委。雖然中財(cái)委同意了華東局的意見，但并不意味著這種處理方式能推廣到各地。同年12月，中財(cái)委黨組重申“勞動力調(diào)配工作歸勞動部負(fù)責(zé)”，勞動部黨組也表示合理調(diào)配勞動力需要“進(jìn)行長期準(zhǔn)備工作”。調(diào)配工人的權(quán)力屬于勞動部門，是從中財(cái)委到勞動部的共識，北京市也是如此。從1951年至1953年相關(guān)檔案來看，北京市建筑工人調(diào)配始終由勞動部門管理，建筑工程部門并未越俎代庖。

總之，自1951年建筑業(yè)開展反把頭斗爭直至1953年，勞動力統(tǒng)一調(diào)配制度并未建立。即使是北京市建筑工程局成立后，市政府也未隨之取得統(tǒng)一調(diào)配北京地區(qū)建筑工人的權(quán)力。北京市勞動局雖有調(diào)配勞動力的職權(quán)，但只對北京市屬建筑單位及私營企業(yè)有效，對在京的央屬單位并無強(qiáng)制力。1952年4月，政務(wù)院華北行政委員會成立，代表中央政府領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督華北地區(qū)省級政府，下設(shè)民政局、勞動局等工作機(jī)構(gòu)。北京市勞動局對隸屬華北行政委員會各工作機(jī)構(gòu)的建筑單位，在調(diào)配勞動力問題上也只能協(xié)商解決。反之，中央各部與華北行政委員會各工作機(jī)構(gòu)的下屬建筑單位不僅能在本系統(tǒng)內(nèi)調(diào)配勞動力，還可以在本系統(tǒng)外招募勞動力。權(quán)力既集中于部門，又分割于部門。有地方治理之責(zé)的北京市不得不努力協(xié)調(diào)各方行動，條塊互動由此展開。

1951年底北京地區(qū)建筑業(yè)反把頭斗爭結(jié)束時(shí)，受入冬及“三反”“五反”運(yùn)動影響，建筑單位紛紛停工，對工人的需求量驟降，1952年3月還出現(xiàn)建筑工人“冬糧已盡，無工作，無飯吃”的局面。5月，在京建筑單位陸續(xù)復(fù)工，此后勞動力重現(xiàn)1951年的緊張態(tài)勢。建筑單位本應(yīng)通過北京市勞動局雇用工人，但他們認(rèn)為這條渠道效率低，抱怨勞動局“又不能外招，又不能供應(yīng)，實(shí)則起阻礙作用”，勞動局也承認(rèn)此問題“暫時(shí)解決不了”。由于正規(guī)渠道無法滿足對勞動力的需求，建筑單位爭搶工人漸成風(fēng)氣。

1952年秋冬之交中央出臺的政策，加劇了爭搶工人的風(fēng)潮。1952年10月，陳云在中財(cái)委會議上表示，1953年是“大規(guī)模進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一年”，要求解決基本建設(shè)“力量十分薄弱”的問題。根據(jù)這一判斷，11月，中央發(fā)出《關(guān)于固定并訓(xùn)練建筑工人的指示》，部署在全國范圍內(nèi)大規(guī)模增加固定建筑工人，要求12月底前增加到27萬人（8月以前只有8萬人），1953年底前增加到40萬人。當(dāng)時(shí)建筑單位雇用的工人分為三種，分別是勞動關(guān)系長期存續(xù)的“長期工”，冬季返鄉(xiāng)春季回京、勞動關(guān)系在冬季停工時(shí)節(jié)中斷的“預(yù)約工”，以及勞動關(guān)系僅在工程施工期間存續(xù)、工程完工時(shí)終止的“臨時(shí)工”。所謂“增加固定工人”，指的是增加長期工、預(yù)約工的比例，這合乎“大規(guī)模進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)”的長期目標(biāo)。11月9日，中財(cái)委黨組批評一些部委，“還在依賴建筑工程部給施工，甚至還想包給私商，而不積極擴(kuò)大固定工人，組織施工力量。這種思想是很危險(xiǎn)的，必將貽誤工作無疑。”18日，《人民日報(bào)》發(fā)表社論《把基本建設(shè)放在首要地位》，重申中財(cái)委黨組的批評，并把批評的對象從中央“領(lǐng)導(dǎo)部門”擴(kuò)大到寬泛的“部門”。

11月的政策加碼與黨報(bào)鞭策起到了立竿見影的效果。北京市勞動局一年后總結(jié)說：“各單位在一九五二年十一月基本建設(shè)任務(wù)加大后，為了大力搶工曾召開各級主管業(yè)務(wù)干部會議，布置必須將招工視為政治任務(wù)來保證完成，有的向各工區(qū)分配數(shù)字，限定時(shí)間?！苯ㄖ挝粐@增加固定工人展開競爭，工人則不安于位。北京市12月召集各建筑單位座談時(shí)，發(fā)現(xiàn)“最近工人流動很大，各單位都感到無法掌握”。流動性的加劇打亂了增加固定工人的計(jì)劃，因?yàn)榻ㄖと恕巴膬捍龈咄膬喝ザ粫潭殚L期工”。1953年1月，中財(cái)委承認(rèn)“招收固定工人的工作非?；靵y”，決定自即日起暫停招工，進(jìn)行檢查和整頓?！胺e極擴(kuò)大固定工人”的工作反因“積極”而受挫，這是政策制定者始料未及的。

雖然增加固定工人的工作暫時(shí)中止了，但建筑行業(yè)的招工需求仍然十分旺盛。1952年12月下旬，北京市勞動局預(yù)計(jì)1953年北京地區(qū)市政建設(shè)、建筑工程任務(wù)超過1952年一倍；北京地區(qū)有建筑工人10萬名，預(yù)計(jì)1953年需要達(dá)到15.8萬人。由于吸收建筑工人任務(wù)繁重，1953年?duì)帗寗趧恿Φ娘L(fēng)潮未曾減弱。

在招工大戰(zhàn)中，兩種單位分別面臨兩種不同處境。一些建筑工人規(guī)模較小、施工力量較弱的單位，為了充實(shí)力量，想方設(shè)法從其他建筑單位挖人。自1952年11月中央決定“把基本建設(shè)提到首要地位”之后，中央部門、央屬企業(yè)紛紛成立基建單位，北京地區(qū)在很短時(shí)間內(nèi)就從20多個(gè)國營建筑單位發(fā)展到1952年12月的60多個(gè)。單位多而工人有限，造成“新成立單位更無法滿足人選”，急需工人的建筑單位屢有挖工之舉。第二機(jī)械工業(yè)部45333廠和華北行政委員會工業(yè)局下屬華北基本建設(shè)工程公司，利用周日工人休息時(shí)間，到北京市建筑公司工人集中的天橋地區(qū)動員招工。一些建筑單位招工成果非常好。第二機(jī)械工業(yè)部第二工程處1952年開工時(shí)只有工人793名，從同年11月初開始大量吸收工人，至1953年1月24日已有工人4972名，是此前的6倍多。值得一提的是華北基本建設(shè)工程公司，1952年6月由14個(gè)機(jī)關(guān)生產(chǎn)單位合并成立時(shí)有工人3860名，同年10月起大量吸收工人，年底已有9508人。該公司由此躋身北京地區(qū)建筑工人規(guī)模最大的三家建筑單位之列，僅次于中央建筑工程部直屬工程公司（以下簡稱“中直公司”）和北京市建筑公司。

中直公司、北京市建筑公司工人數(shù)量較多、工資水平相對不高，在招工競爭中有“人為刀俎”之憂。1952年11月，兩家公司分別有建筑工人42976名、31900名，分別占北京地區(qū)建筑工人數(shù)量的42%和32%。當(dāng)其他單位提高待遇爭搶工人時(shí)，北京市建筑公司11月中旬反映“每日接收到長工辭呈五六起”，在45333廠挖人的影響下，暫未跳槽的工人“情緒很亂”；12月下旬冬訓(xùn)時(shí)，“工人不安心聽課，紛紛向主席臺遞條子，要求增多工資，要求辭職、請假”。隸屬中央部委的中直公司也未能幸免。該公司將六七百名建筑工人暫借重工業(yè)部基建司使用，工人完成借調(diào)任務(wù)后因待遇差距過大不愿返回，導(dǎo)致中直公司此后“寧可窩工，不敢借調(diào)工人”。在北京市召開的座談會上，兩家公司大倒苦水。中直公司反映：一些單位工資待遇較高，影響了自己的工人。北京市建筑公司則表達(dá)了悲觀預(yù)期，“不但大批預(yù)約工人將跳廠，長期工也有一部分撐不住，明年中央交付的任務(wù)要被迫縮減，首都基本建設(shè)的計(jì)劃也會受到相當(dāng)大的影響”。

遏制搶人風(fēng)潮不僅涉及建筑單位利益，還涉及“中央交付的任務(wù)”與“首都基本建設(shè)”。中央與北京市雖有心治理亂象，但有效解決問題并不容易。北京市可以直接處分市屬企業(yè)，卻不能直接處理隸屬于中央或華北行政委員會的企業(yè)。根據(jù)中財(cái)委的規(guī)定，省、市勞動局有權(quán)對國營企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督檢查，“根據(jù)檢查結(jié)果，有向該國營企業(yè)建議改進(jìn)之權(quán)”，但企業(yè)不一定照單全收，而是“能執(zhí)行者則應(yīng)執(zhí)行”，不能執(zhí)行者則“應(yīng)予以解釋”。45333廠挖走北京市建筑公司約100名工人，北京市勞動局到該廠調(diào)查，但未獲配合。直到《人民日報(bào)》獲知此挖工行為后，于1953年1月8日發(fā)文指出“亂拉建筑工人造成嚴(yán)重混亂現(xiàn)象”并將此作為反面典型，事情才有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。2月6日，45333廠廠長的檢討書在《人民日報(bào)》刊出。根據(jù)檢討書描述，該廠是在中央宣傳系統(tǒng)介入以后，才開始在主管部門第二機(jī)械工業(yè)部指導(dǎo)下檢查“違法亂紀(jì)行為”的。若無中央主管部門介入，北京市勞動局對中央及華北行政委員會下屬建筑單位的影響力非常有限。1953年6月7日，北京市勞動局發(fā)布通告，要求北京地區(qū)所有建筑單位一律停止給工人發(fā)完工證。隸屬于輕工業(yè)部釀酒工業(yè)局的北京釀酒廠接到通告后“未予以重視”。17日，北京市勞動局召集各建筑單位開會重申通告精神，該廠也派了干部參加，但完工證照發(fā)不誤。

北京市勞動局的協(xié)調(diào)能力有限，但北京市政府可以牽頭成立臨時(shí)協(xié)調(diào)機(jī)制，以解決行業(yè)中帶有緊迫性和普遍性的問題。1952年底至1953年初，在建筑單位待遇不均的背景下，發(fā)生了北京市建筑公司工人請?jiān)甘录楸苊怙L(fēng)波從一個(gè)公司蔓延到全行業(yè)，1953年1月17日，北京市召集中央、華北行政委員會、北京市下屬15家建筑單位開會，商量建筑工人工資福利等問題。20日，北京市勞動局繼續(xù)召集開會，決定“拉工單位必須立即將工人送回原建筑單位”，并要求處理結(jié)果應(yīng)在25日前報(bào)備。為保證決定得到執(zhí)行，北京市勞動局還與勞動部、華北行政委員會等機(jī)關(guān)組成檢查監(jiān)督小組。30日，北京市建筑工會召開全市建筑工人大會安撫人心，緊張局面告一段落。當(dāng)天，中共北京市委在給中央、華北局的報(bào)告中總結(jié)說：“這次之所以能夠平息風(fēng)波，開始把群眾引入正軌，就是因?yàn)槲覀冋偌烁鹘ㄖ挝缓椭醒?、華北有關(guān)部門負(fù)責(zé)干部開會，決定由中央、華北及北京市有關(guān)部門在建筑工人中的工作，都暫時(shí)全部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并組成臨時(shí)辦公室。”由于是“暫時(shí)全部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，這種臨時(shí)協(xié)調(diào)機(jī)制無法持續(xù)發(fā)揮作用。

北京市也曾嘗試建立常態(tài)化的協(xié)調(diào)機(jī)制，但舉步維艱。為解決建筑工人頻繁跳槽問題和統(tǒng)一調(diào)整工資福利，北京市勞動局、總工會決定聯(lián)合相關(guān)建筑單位組成辦公室。1953年1月上旬辦公室已經(jīng)成立，但一些參與單位態(tài)度消極，商業(yè)部北京施工處、第二機(jī)械工業(yè)部第二工程處未派人參加工作，鐵道部北京施工處只派出1人參加，燃料工業(yè)部電業(yè)管理總局土木工程處派出的干部“只參會，不發(fā)一言”。統(tǒng)一工資福利對工資待遇較低的中直公司、北京市建筑公司有利，但對于施工力量較弱、需要開出優(yōu)厚待遇吸引工人的單位則不利，后者不感興趣屬于情理之中。表現(xiàn)消極的多為中央部委主管的單位。3月3日，北京市勞動局又成立“北京市建筑業(yè)勞動力調(diào)劑聯(lián)合辦公室”，參加單位包括勞動部、北京市財(cái)委、市總工會以及中直公司、華北基本建設(shè)工程公司等國營公司。從1月只由北京市下屬單位組成辦公室，到3月吸收勞動部組成新的聯(lián)合辦公室，北京市已經(jīng)意識到吸收中央部委參與的重要性。

最高層級的解決途徑，是由中央建立協(xié)調(diào)機(jī)制。1953年初北京市建筑公司工人請?jiān)甘录粌H對北京市產(chǎn)生了壓力，還引發(fā)了中央的關(guān)切。為“克服這種混亂現(xiàn)象”，1月12日勞動部向中央建議：不但中央部委下屬建筑單位調(diào)撥勞動力需要向北京市勞動局申請，需向外地招工者還應(yīng)通過北京市勞動局轉(zhuǎn)報(bào)勞動部才可放行。勞動部的建議，實(shí)質(zhì)上是將勞動力調(diào)配權(quán)集中于勞動部門，但這需要相應(yīng)調(diào)整其他部門的權(quán)限。中央沒有立即采行這一意見，于27日決定：“北京市所有建筑工業(yè)基層單位中的黨的工作和群眾工作，統(tǒng)一歸北京市委領(lǐng)導(dǎo)，而有關(guān)勞動力調(diào)配、工資福利及其他有關(guān)財(cái)經(jīng)行政事宜，則由中財(cái)委（指定由賈拓夫同志負(fù)責(zé)）召集北京市委及全總黨組共商解決之?！毖雽賳挝稽h群工作由地方領(lǐng)導(dǎo)不是新的規(guī)定，1951年政務(wù)院已將此權(quán)力劃給地方。對于建筑業(yè)勞動力調(diào)配問題，中共中央并未像勞動部建議的那樣劃給地方勞動部門，而是指示由中財(cái)委牽頭組建協(xié)調(diào)機(jī)制。不過，無論是中央指示組建的這個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制，還是上述3月成立的“北京市建筑業(yè)勞動力調(diào)劑聯(lián)合辦公室”，都未能有效解決無序爭搶建筑工人的問題。5月，北京地區(qū)建筑工程仍呈現(xiàn)“各自為政、盲目冒進(jìn)、被動混亂、互相瞞怨”的混亂情況。

北京地區(qū)的混亂個(gè)案不是孤例。隨著各地區(qū)陸續(xù)反映亂象，中央也在逐漸調(diào)整思路。1953年3月，勞動部向中央報(bào)告：建筑開工季節(jié)已到，臨時(shí)工、預(yù)約工開始大批流向城市，“根據(jù)目前情況，建筑工人統(tǒng)一調(diào)配是愈感迫切”。4月，“西北、中南、東北、華東、西南和天津、北京及中央勞動部的報(bào)告”都集中反映農(nóng)民盲目流入城市，于是中央決定解決建筑單位自行招工以致農(nóng)民不斷入城的問題，要求“各城市工程建筑單位，應(yīng)對工程設(shè)計(jì)、開工日期、用人多少、工種數(shù)目，詳細(xì)精確計(jì)劃，通知當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一管理建筑工程的機(jī)關(guān)和勞動部門，以便由后者有計(jì)劃、有組織地調(diào)配與調(diào)劑勞動力。未經(jīng)勞動部門許可或介紹，任何單位不得擅自到鄉(xiāng)村招收工人，更不得張貼布告，自由招工”。中央賦予地方勞動部門審批建筑單位招工的權(quán)力，接近勞動部1月12日所提方案的精神。不過，這份文件只將外出招工的審批權(quán)交給了地方勞動部門，其他權(quán)力尚未集中。1954年1月，勞動部召集全國各大區(qū)、主要城市和部分省份的勞動局局長座談，建議進(jìn)一步強(qiáng)化地方權(quán)限，“凡屬于基本建設(shè)工程的建筑工人調(diào)配工作，不分國營、地方國營或公私合營企業(yè)均應(yīng)由所在市統(tǒng)一管理，不屬于一個(gè)市的范圍者，由所在省或大區(qū)統(tǒng)一管理”。與1953年對勞動部類似建議的審慎態(tài)度不同，1954年的中財(cái)委不但接納此意見，還將“基本建設(shè)工程”擴(kuò)展為所有的建筑工程。5月26日，中財(cái)委頒布《建筑工人調(diào)配暫行辦法》，規(guī)定凡中央國營、地方國營、公私合營建筑企業(yè)及廠礦、機(jī)關(guān)、部隊(duì)、學(xué)校、團(tuán)體等自行施工單位的建筑工人調(diào)配工作，均由工程所在地勞動行政部門統(tǒng)一管理。國營建筑企業(yè)的固定工人，如因任務(wù)需要，本產(chǎn)業(yè)部門基本建設(shè)管理機(jī)關(guān)可在地區(qū)間自行調(diào)動，但需先向當(dāng)?shù)貏趧有姓块T報(bào)送調(diào)度計(jì)劃，由勞動行政部門匯總編制全市調(diào)配計(jì)劃，再統(tǒng)一調(diào)配。

至此，中央作出了制度選擇。在部門關(guān)系上，確認(rèn)勞動部門有權(quán)統(tǒng)一調(diào)配勞動力。其他部門不再有權(quán)自行招工，在本系統(tǒng)內(nèi)雖能調(diào)劑勞動力，但需向勞動部門報(bào)送計(jì)劃。在央地關(guān)系上，確認(rèn)無論建筑單位是否隸屬于地方，勞動力調(diào)配工作都由地方政府管理。其制度思路，正如1954年3月北京市委所說：“由于建設(shè)工作需要多方面的支援與配合，不但要有中央強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，而且還要有地方的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?！痹诮鉀Q建筑單位爭搶勞動力問題上，1951年至1954年的制度演進(jìn)過程，正是中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)并未弱化、地方的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)不斷強(qiáng)化的過程。

在建筑工人緊缺的背景下，北京地區(qū)的建筑單位除爭奪存量工人外，還努力招募增量工人，外地勞動力正是潛在募工對象。為了爭取進(jìn)京務(wù)工的農(nóng)民，建筑單位想方設(shè)法搶占先機(jī)。鐵道部第一建筑隊(duì)發(fā)揮鐵路部門優(yōu)勢，向坐火車進(jìn)京務(wù)工的外地農(nóng)民展開宣傳。1952年11月5日，北京東站客運(yùn)人員在車門打開前后向乘客宣傳鐵道部門工作待遇，動員大家報(bào)名當(dāng)建筑工人，當(dāng)天就招到40人。重工業(yè)部基建處的招工技巧，則是調(diào)派汽車去前門車站，將愿意到基建處工作的來京農(nóng)民直接送至工作地。

與建筑單位的需求相適應(yīng)，不少外地農(nóng)民愿意進(jìn)京在建筑業(yè)務(wù)工。根據(jù)北京市民政局等部門的報(bào)告，1952年，農(nóng)民“聽說北京建筑業(yè)要開工”，紛紛來京；1953年，“農(nóng)民流入城市的原因，絕大部分是聽說五三年首都建設(shè)任務(wù)大，用人多”。北京市政府給政務(wù)院的一份報(bào)告也歸納了農(nóng)民進(jìn)京的幾個(gè)原因，居首位的即是“有些建筑公司向農(nóng)村私自招工，或采取工人帶引、介紹等方式私招工人”。

雖然建筑單位需要用工、外地農(nóng)民愿意進(jìn)京務(wù)工，但北京市政府必須優(yōu)先解決本市失業(yè)問題。因此，北京市勞動局強(qiáng)調(diào)調(diào)配勞動力的原則，“首先應(yīng)在各單位之間進(jìn)行勞動力借調(diào)，新單位?？拷枵{(diào)無法解決根本問題，可在本市直接招工，只有本市仍不能解決時(shí)，才允許到外地去招。在本市招工，必須首先錄用本市失業(yè)人員；去外地招工的，須按規(guī)定辦理手續(xù)，經(jīng)中央勞動部批準(zhǔn)后，到約定地區(qū)去招”。到外地招工需經(jīng)勞動部批準(zhǔn)，難度自然大于在本地招工。北京市政府希望優(yōu)先給本市失業(yè)人員和轉(zhuǎn)業(yè)軍人尋找出路，“目前本市亟待介紹就業(yè)的失業(yè)人員及轉(zhuǎn)業(yè)軍人為數(shù)尚多，市級生產(chǎn)單位過去已安置了大批轉(zhuǎn)業(yè)軍人，今后本市還要繼續(xù)安置，對外來轉(zhuǎn)業(yè)軍人的職業(yè)問題，實(shí)在無法解決”。

北京市政府不愿意看到外來農(nóng)民大量進(jìn)京，外地政府尤其是基層政府卻愿意配合農(nóng)民來京。如果沒有流出地政府開具的證明文書，農(nóng)民很難到城市找工作。在外地政府的配合下，來京農(nóng)民“一般都持有當(dāng)?shù)卣淖C明信或戶口轉(zhuǎn)移證”。北京市1953年3月的一項(xiàng)調(diào)查表明，來京外地農(nóng)民“絕大部分都有證明，其中大部分是村政府的證明信，個(gè)別有縣區(qū)政府的證明信或介紹信”。另據(jù)海淀區(qū)1953年5月對258名來京農(nóng)民的調(diào)查，持有縣公安局戶口轉(zhuǎn)移證的有80人，持有縣級、區(qū)級、鄉(xiāng)村政府證明的分別為1人、15人、154人，沒有任何證明的8人，僅占總?cè)藬?shù)的3%。由此可知，農(nóng)民進(jìn)城并不“盲目”，而這種不“盲目”是農(nóng)民與流出地政府共同完成審批程序的結(jié)果，其背后是行動者的理性考量。

農(nóng)民的理性在于勞動收入的最大化，城市建筑工人收入遠(yuǎn)高于務(wù)農(nóng)收入。石景山區(qū)古城、麻峪等村每畝地全年收獲所得減去成本、公糧，只余約4萬元（舊幣）。而一些建筑單位給外地來京農(nóng)民開出的日薪為“壯工一萬三”。照此標(biāo)準(zhǔn)，壯工只需工作3天，就能獲得在一畝地勞作一整年的凈收入。外地農(nóng)民對北京務(wù)工易掙錢的認(rèn)知較為普遍。一位在宣武區(qū)住旅店的外來務(wù)工農(nóng)民感慨，“北京是塊寶地，我來了四天，就掙了十幾萬元，比家里強(qiáng)”。有人到京務(wù)工3個(gè)多月，已經(jīng)“給家里寄去三四十萬”。農(nóng)民與市民雖有地理空間區(qū)隔，但工人高收入的信息仍能隨著人口流動傳到農(nóng)村。一些建筑工人是預(yù)約工，冬季停工回鄉(xiāng)后，在鄉(xiāng)親面前就成了活生生的招工廣告，部分農(nóng)民“受了工人春節(jié)回家的影響，羨慕工人掙得多，生活好，所以愿意‘棄農(nóng)務(wù)工’”。

基層政府的理性在于有效率地完成農(nóng)業(yè)互助合作、安置復(fù)轉(zhuǎn)軍人等上級布置的任務(wù)。農(nóng)民到北京務(wù)工，有利于互助合作組織增收。例如，來自山東省觀城縣的進(jìn)京農(nóng)民就是“互助組分配來的”。北京市勞動局動員農(nóng)民返鄉(xiāng)時(shí)，發(fā)現(xiàn)該縣農(nóng)民“很難動員”，他們表示“我們是通過政府來的”。勞動局向市政府匯報(bào)時(shí)，一方面建議“各建筑單位對私招現(xiàn)象應(yīng)嚴(yán)加禁止”，另一方面特意指出“對山東農(nóng)民的情況需電告山東省政府通知觀城縣，派人來帶走”。除觀城縣農(nóng)民外，一些河北農(nóng)民也是為“掙錢給互助組買肥料”而來京，如果不做工則“回去交代不了任務(wù)”。在有剩余勞動力的農(nóng)村地區(qū)，地方政府“介紹他們進(jìn)城做工”具有普遍性，與“建筑單位私自向農(nóng)村招工”等因素共同推動農(nóng)民流入北京。除普通農(nóng)民外，復(fù)轉(zhuǎn)軍人也是一類來京人群。外地基層政府為轉(zhuǎn)移安置復(fù)轉(zhuǎn)軍人就業(yè)壓力而介紹他們來京。一位外地干部就啟發(fā)復(fù)轉(zhuǎn)軍人，“本縣生產(chǎn)規(guī)模小，容納不了那么多勞動力，北京或許可以解決”。有時(shí)還經(jīng)過多重轉(zhuǎn)移，“由鄉(xiāng)到縣，層層上推，最后推到北京”。1953年3月，勞動部副部長劉亞雄批評各地建筑單位亂招工人引起農(nóng)民涌入城市時(shí)，就將農(nóng)民“盲目進(jìn)城”與區(qū)鄉(xiāng)政府“盲目介紹”并稱為“當(dāng)前問題的癥結(jié)所在”。外地政府與北京市政府的考量不盡一致，是北京市制止外來人口進(jìn)京面臨的難題。

違反北京市規(guī)定的招工行為屬于“私招”。那么，如何治理私招現(xiàn)象？北京市曾想辦法自行協(xié)調(diào)在京建筑單位，從需求端遏制私招。北京市勞動局發(fā)現(xiàn)燃料部水電局土木建筑工程公司私招工人后，公司為此“作了書面檢討”。由于北京市勞動局對這些單位并無處罰權(quán)，“檢討”已經(jīng)是較好的態(tài)度了。北京市勞動局檢查中央某機(jī)關(guān)下屬修建處私招工人時(shí)，盡管表明了從中央到北京市的政策精神，但修建處一位干部仍然“拍桌子”表示，“你唬老百姓可以，唬不了我們”。能“唬老百姓”，是因?yàn)楸本┦姓袡?quán)管理屬地居民；“唬不了我們”，是因?yàn)楸本┦械墓茌牂?quán)有其條塊邊界，這種邊界增加了地方管理的困難。由于央屬建筑單位是否配合北京市主要靠自覺，所以雖然北京市勞動局三令五申，但一些單位仍私招不止。

除了自行協(xié)調(diào)，北京市還嘗試通過與各省政府協(xié)調(diào)，從供給端遏制農(nóng)民進(jìn)京。1952年11月，北京市勞動局建議市政府“與察哈爾、河北等省政府聯(lián)系，通令各縣，教育農(nóng)民防止外流現(xiàn)象”。當(dāng)年，北京市政府陸續(xù)向山東、河北、熱河、察哈爾等省政府發(fā)出公函，強(qiáng)調(diào)首都建筑任務(wù)已減輕，農(nóng)民來京難找工作。但由于外地政府與北京市政府各有考量，協(xié)調(diào)效果非常有限。1953年春，大部分外地來京農(nóng)民仍持有基層組織的介紹信。為更加有效地與外地政府溝通，北京市從發(fā)送公函升級為派干部前往外地直接聯(lián)系。1953年春，河北是來京人口最多的省份，北京市特地派干部前往保定，向河北省政府當(dāng)面說明“北京建筑任務(wù)和窩工情況”，要求“通令各縣就地勸阻農(nóng)民”。

除與各省級政府協(xié)調(diào)之外，北京市還通過與華北行政委員會協(xié)調(diào)，解決平級單位之間難以溝通的問題。1952年，北京市在向相關(guān)省份發(fā)出公函的同時(shí)，通過市民政局給華北行政委員會民政局寫報(bào)告，請求“速飭河北、平原、察哈爾等省，應(yīng)根據(jù)勞動就業(yè)規(guī)定，嚴(yán)令各縣設(shè)法就地安置，并加強(qiáng)控制勿再盲目來京”。1953年春季，為遏制外地尤其是河北農(nóng)民進(jìn)京務(wù)工風(fēng)潮，北京市勞動局將“提請華北行政委員會通令各縣制止這些人流動”，列為“建筑業(yè)目前亟待解決的幾個(gè)問題”的處理措施之一。在北京市的請求下，華北行政委員會決定“電令河北省派干部來京配合做好動員工作”，河北省政府及一些縣政府因此于3月14日派干部來京。當(dāng)然，華北行政委員會也有自己的裁量權(quán)，并不總是有求必應(yīng)。1952年9月有一批來京找工作的復(fù)轉(zhuǎn)軍人就是由華北行政委員會介紹前來的。1953年4月，北京市在處理違規(guī)用工時(shí)還發(fā)現(xiàn)，“華北行政委員會也用了些臨時(shí)工”。

最高層級的解決途徑，是請求中央出面。為解決1953年春農(nóng)民進(jìn)京問題，北京市召集協(xié)調(diào)工作會議時(shí)，勞動部曾經(jīng)派員參加。4月20日，北京市抓住“‘五一節(jié)’將至，國際友人將來京”的契機(jī)，由副市長張友漁牽頭成立“動員農(nóng)民還鄉(xiāng)辦公室”，其任務(wù)包括召集各建筑單位開會、協(xié)助各區(qū)動員農(nóng)民離京等。該辦公室除邀請華北行政委員會派人參加外，還建議內(nèi)務(wù)部、勞動部派人參加。不過，中央的關(guān)鍵作用并非偶爾參與協(xié)調(diào)機(jī)制，而是制定普遍適用的政策文件，為勞動力跨區(qū)域流動提供明確的制度規(guī)則。1952年12月31日，政務(wù)院注意到建筑單位私招導(dǎo)致進(jìn)京人口陸續(xù)增加，要求有外地招人需求者“需告中央勞動部，分配招募地由當(dāng)?shù)厝嗣裾M(jìn)行招募”。農(nóng)村人口大量流入城市的不止北京一地。1953年3月，西北財(cái)經(jīng)委員會、東北局先后致電中央，吁請中央“轉(zhuǎn)知各省委迅速采取有效辦法”，解決其他大區(qū)農(nóng)民盲目流入本區(qū)城市的問題。中央了解情況后判斷，農(nóng)民流入城市“最主要的原因是由于不少建筑工程單位盲目地亂拉亂招與區(qū)鄉(xiāng)政府隨便介紹所致”。為此，4月6日、17日，中共中央、政務(wù)院先后發(fā)出《關(guān)于停止農(nóng)民盲目流向城市的指示》與《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》。這兩份文件雖表述不同，但精神相近，要求各省市人民政府“立即通知各縣、區(qū)、鄉(xiāng)黨的組織及政府，向準(zhǔn)備或要求進(jìn)城的農(nóng)民耐心解釋，勸阻其進(jìn)城，說明城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)在目前用人還很有限，目前建筑工人已供過于求”，并要求縣區(qū)鄉(xiāng)政府原則上對要求進(jìn)城工作的農(nóng)民“不得開具介紹證件”。

這兩份文件發(fā)出后，雖然外地農(nóng)民進(jìn)京尋找建筑業(yè)工作的動力不減，但北京市更加有底氣與外地政府協(xié)商——外地政府有義務(wù)勸阻農(nóng)民進(jìn)城，也有義務(wù)協(xié)助北京市疏解盲目進(jìn)城的農(nóng)民。文件規(guī)定：“凡由縣、區(qū)、鄉(xiāng)人民政府不負(fù)責(zé)任地盲目地介紹到城市求職的農(nóng)民，原介紹單位應(yīng)負(fù)責(zé)派人到城市將所介紹的農(nóng)民動員還鄉(xiāng)?！北本┦胁辉傩枰ㄟ^華北行政委員會或中央部委，就可以直接要求外地政府派人來京帶回當(dāng)?shù)剡M(jìn)京農(nóng)民。4月20日北京市成立“動員農(nóng)民還鄉(xiāng)辦公室”后，河北、山東、安徽、浙江4省24個(gè)縣派干部前來北京，至5月到京干部39人，進(jìn)京農(nóng)民最多的河北省還派出了省政府秘書長。5月，北京市勞動局認(rèn)為，“總的說問題已不嚴(yán)重，突擊動員工作決定暫時(shí)告一段落”，但是，“河北省政府、建國縣、河間縣、山東聊城專區(qū)、觀城縣派來的干部還需留待幾天”。沒有上述兩份文件的出臺，北京市不可能決定外地干部去留。有報(bào)告在總結(jié)動員農(nóng)民回鄉(xiāng)經(jīng)驗(yàn)時(shí)，除強(qiáng)調(diào)“各部門特別是建筑單位”需要配合動員外，還表示“由外省、縣派干部來可為動員提供便利”，因?yàn)榧亦l(xiāng)干部親自歡迎使農(nóng)民“覺得有了光彩”。雖然1954年開春后又有外地農(nóng)民來京，建筑單位私招現(xiàn)象也長期存在，但有了中央政策的支持，北京市已經(jīng)擺脫與外地政府協(xié)調(diào)不暢的被動局面。

至此，在地區(qū)間的關(guān)系上，中央出于遏制農(nóng)村人口無序進(jìn)城的考慮，確認(rèn)建筑單位招募外地勞動力必須經(jīng)屬地政府審批，流出地政府有義務(wù)勸止農(nóng)民盲目進(jìn)城。1954年5月政務(wù)院出臺的《建筑工人調(diào)配暫行辦法》延續(xù)了這些規(guī)定。在建筑業(yè)勞動力調(diào)配問題上，北京市獲得了與市政府施政目標(biāo)相匹配的權(quán)力——有權(quán)要求外地政府配合控制人員進(jìn)京，以確保建筑業(yè)用工機(jī)會優(yōu)先向本市待業(yè)人口開放。1955年，北京市政府表示：“對于建筑企業(yè)施工期間所需用的臨時(shí)壯工，我們堅(jiān)決地采取了由本市失業(yè)、無業(yè)人員中動員供應(yīng)的辦法，代替了歷年來從農(nóng)村招雇的辦法?！闭缭跅l塊互動中調(diào)配本地建筑工人的權(quán)力集中到北京市一樣，經(jīng)過圍繞建筑單位私招外地勞動力問題的互動，中央最終作出類似的制度選擇，賦予北京市控制外地人口進(jìn)城務(wù)工的權(quán)力。

勞動部曾總結(jié)說，“建筑工人調(diào)配工作大都是在廢除建筑業(yè)的封建把頭制度的基礎(chǔ)上開始建立起來的”。在城市建筑任務(wù)繁重、建筑單位急需工人的背景下，1951年建筑業(yè)反把頭斗爭后，黨和政府圍繞建立建筑工人調(diào)配制度展開探索。不同層級、不同地區(qū)、不同部門的黨政組織，以及建筑單位和勞動者個(gè)體都參與其中。這些參與者從自身立場及對政策的理解出發(fā)展開復(fù)雜互動，影響制度探索的走向。

1951年，調(diào)配勞動力的職責(zé)雖屬勞動部門，但權(quán)力并不統(tǒng)一，這是研究制度演化的起點(diǎn)。北京市勞動局只能管束市屬企業(yè)，無法命令在京的中央及華北行政委員會所屬單位。1952年至1953年，隨著開展大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)，建筑業(yè)用工更趨緊張，出現(xiàn)了建筑單位爭搶工人和外地勞動力大量進(jìn)城務(wù)工兩個(gè)突出問題。對于前一問題，中央經(jīng)反復(fù)考慮于1954年作出制度選擇，確認(rèn)無論建筑單位是否隸屬于地方，地方勞動部門都有權(quán)統(tǒng)一調(diào)配勞動力。對于后一問題，1953年中央確認(rèn)各地政府在轄區(qū)所有建筑單位招募外地勞動力問題上均有審批權(quán)，并要求勞動力流出地政府勸止農(nóng)民進(jìn)城，這一安排在1954年得到進(jìn)一步強(qiáng)化。兩個(gè)方案的共同點(diǎn)，是增加了北京市勞動部門的權(quán)力。經(jīng)過1951年至1954年的探索，最終定型的勞動力調(diào)配制度的核心內(nèi)容，是“各級政府領(lǐng)導(dǎo)、勞動行政部門負(fù)責(zé)管理”。此后30余年，勞動力調(diào)配的具體政策雖屢有更易，但上述核心內(nèi)容基本一以貫之。

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨在經(jīng)濟(jì)、政治、社會等領(lǐng)域進(jìn)行了建章立制的探索，勞動力調(diào)配是其中之一。建筑工人統(tǒng)一調(diào)配制度的定型，固然是各方溝通協(xié)商和各種因素綜合作用的結(jié)果，但離不開中央一錘定音的決斷。北京地區(qū)建筑單位勞動力調(diào)配的管理權(quán)統(tǒng)一到北京市，是在中央統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)的。中央之所以將權(quán)力集中到地方，是因?yàn)檫@是實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略的最優(yōu)解。當(dāng)時(shí)，我國面臨實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的形勢以及建立與發(fā)展計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的任務(wù)，建筑單位爭搶勞動力影響了基礎(chǔ)建設(shè)與城市工業(yè)化進(jìn)程，這種市場化的競爭還與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制需要的行政秩序鑿枘不投。外來人員進(jìn)京與建筑單位私招勞動力現(xiàn)象也是如此，中央需要建立與維系城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)趕超型工業(yè)化，不可能容許農(nóng)村人口無限制地流入城市。在反對行業(yè)“無序”競爭與勞動力“盲目”進(jìn)京問題上，北京市與中央的立場一致。1951年至1954年建筑工人調(diào)配制度的變化過程，正是中央與地方對勞動力調(diào)配工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)同向強(qiáng)化的過程。在此過程中，中央確定了有助于實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略目標(biāo)的制度方案。