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科層制（Bureaucracy）作為一種實(shí)現(xiàn)國家社會管理職能的重要工具，肇始于前近代社會，體現(xiàn)出人們對于切實(shí)突破管理活動中不確定性限制的向往與探索。進(jìn)入工業(yè)文明時代，伴隨行政國家( Administrative State) 的正式登場，依托于更為嚴(yán)謹(jǐn)和精準(zhǔn)的行政規(guī)制及明確的權(quán)責(zé)體系，現(xiàn)代科層制在實(shí)現(xiàn)大型組織中的控制與協(xié)調(diào)目標(biāo)方面又有了更加長足的進(jìn)步。然而，這些并不意味著馬克斯·韋伯（Max Weber）所設(shè)想的理想科層制已經(jīng)在實(shí)然狀態(tài)上進(jìn)入完成時。相反，科層制條件下的國家治理仍然面臨著官僚理性的過度發(fā)展、非正式組織與“潛規(guī)則”的種種挑戰(zhàn)，以及低效率剛性、保守性與固化差別等科層制的“負(fù)功能”問題。其中，自然也包括了中國本土語境中提及率頗高的形式主義與官僚主義問題，黨的二十大報(bào)告全文就用了三次筆墨明確提及形式主義與官僚主義問題。在“很難想象科層制的替代形式”的情況下，人們只能嘗試從理性官僚制的上位制度尋求相關(guān)困境的解題方案。而在引入了政黨主體，構(gòu)建出“政黨-國家-社會”三元主體結(jié)構(gòu)的中國式現(xiàn)代化國家治理實(shí)踐中，中國共產(chǎn)黨通過政黨對國家治理結(jié)構(gòu)的全面領(lǐng)導(dǎo)，將政治性目標(biāo)貫穿于國家治理的行政過程中，為打通科層制的壁壘，實(shí)現(xiàn)治黨邏輯與治國邏輯的有機(jī)統(tǒng)一創(chuàng)造了可能、開辟了道路。

在韋伯的理論預(yù)設(shè)中，科層制是對應(yīng)于現(xiàn)代大規(guī)模工業(yè)社會管理的一種組織原則。自19世紀(jì)以來，西方國家科層制的工具理性得到了全方位的延展，由此也帶來了行政領(lǐng)域的管理主義革命浪潮，深刻影響和重塑了國家與社會在現(xiàn)代化國家治理實(shí)踐中的相互關(guān)系。但伴隨信息經(jīng)濟(jì)時代和后工業(yè)化社會的到來，科層制在國家治理中的局限性也愈發(fā)不加掩飾地暴露出來。其中，形式主義與官僚主義問題盡管看似只是疥癬之疾，但放任其發(fā)展，則不僅會對行政效率產(chǎn)生極其負(fù)面的影響，而且很有可能逐漸侵蝕民眾對于政策合法性乃至整個政府合法性的信任根基。尤其是對于中國這樣一個社會主義國家而言，形式主義與官僚主義問題的政治性后果更是不容低估。因此，如何改革現(xiàn)有的科層制，“建立和維持一個順乎民意而負(fù)責(zé)的官僚機(jī)構(gòu)”，就成為“現(xiàn)代化和正在現(xiàn)代化的社會——資本主義社會或社會主義社會、發(fā)達(dá)社會或落后社會的難題之一”。

中國傳統(tǒng)官僚體系中的文書主義元素使得中國國家治理的制度化水平在很長時間內(nèi)的確高于缺乏成文法與統(tǒng)一行政權(quán)威的西歐社會。然而，正是致力于減少國家治理過程中的不規(guī)范性、不確定性和不經(jīng)濟(jì)性的文書體系，在治理實(shí)踐的演化中也完全可能走向反面。其流弊所在，輕則導(dǎo)致政令不行、行政不修，重則至于法紀(jì)紊亂，上下離心。但正如王亞南先生所言：“官僚政治在任何歷史時代都能存在……（官僚主義）作風(fēng)，確實(shí)在任何設(shè)官而治的社會中都可以見到。”顯然，將形式主義與官僚主義問題單純地直接歸咎于中國的政治傳統(tǒng)或者政治文化特性，既不能幫助我們找到其真正病灶所在，也不利于對癥下藥地找尋更加合理的解題方案。

相對的，我們尤其有必要通過厘清科層制的實(shí)踐邏輯來實(shí)現(xiàn)對科層制困境的問診。追根溯源，在實(shí)現(xiàn)科層制運(yùn)行的實(shí)踐邏輯中，四通八達(dá)、彼此交錯的等級體系成為載體，一方面以非人格化的規(guī)則作為規(guī)范，另一方面又以具體的權(quán)威作為“命令-服從”的基礎(chǔ)，推動政策在科層制體系中由政策發(fā)起到政策完成的推進(jìn)。該體系存在的特征主要在于：（1）在傳統(tǒng)的科層制當(dāng)中，上下級之間往往存在著“委托代理”的關(guān)系，而這一關(guān)系沿著科層制本身向外呈“漣漪”狀擴(kuò)散。除了科層制兩端以外的其他任何節(jié)點(diǎn)，均同時肩負(fù)“代理人”與“委托人”的雙重身份，一方面既要完成對下位層級的監(jiān)督，另一方面又要完成來自上位層級監(jiān)督的回避與逃脫。一般而言，政策落實(shí)的難度越大，這種張力關(guān)系則越顯著。與此同時，科層組織在長期運(yùn)作過程中，還會基于自身利益考量進(jìn)行選擇性執(zhí)行和變通執(zhí)行，從而造成政策執(zhí)行的“中梗阻”問題。（2）傳統(tǒng)科層制運(yùn)行的具體結(jié)構(gòu)與其治理對象的規(guī)模和體量都高度相關(guān)，大規(guī)模社會的治理將意味著科層結(jié)構(gòu)在垂直與水平兩個維度上的高度復(fù)雜性，對于大規(guī)模組織中的個體而言，這可能也意味著個體特定行為對于組織整體的影響減弱了，換言之，也就是局部問題的嚴(yán)重性被組織規(guī)模所“稀釋”了；這樣一來，科層制運(yùn)行的基本原則中強(qiáng)調(diào)對非人格化規(guī)則體系的嚴(yán)格遵從原則還可能出現(xiàn)極化現(xiàn)象，加劇降低科層制對治理需求的回應(yīng)敏感性。（3）科層制的規(guī)制并不能完全輻射實(shí)際影響政治或政策過程的所有主體，相應(yīng)的非正式組織則可能“異軍突起”填補(bǔ)這一權(quán)力真空，尤其是在基層治理實(shí)踐中這一現(xiàn)象更加明顯，這就往往又會導(dǎo)致科層制權(quán)責(zé)對應(yīng)原則的效力急轉(zhuǎn)直下。所有上述特點(diǎn)在科層制具體運(yùn)行實(shí)踐中的具體表現(xiàn)，很大程度上就集中反映為人們所深惡痛絕的形式主義與官僚主義問題，而這些問題在面臨諸多內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)的中國政治場景中會變得更加突出。其實(shí)，在韋伯那里，他的研究就暗含了一種十分明顯的“歐洲中心主義”（Eurocentrism）傾向，在他筆下的中國，已經(jīng)被處理為“他者”，是作為一種喪失自主話語表達(dá)的中國而存在，是重新被建構(gòu)的作為論證工具的中國。往后的西方的中國科層制行為研究實(shí)際上也只不過是同時期西方社會科學(xué)理論所共享的現(xiàn)代化理論想象在中國的經(jīng)驗(yàn)展開。

科層制條件下的形式主義與官僚主義問題，就其本質(zhì)而言是公共權(quán)力在運(yùn)行中逐步背離公共性原則的異化結(jié)果，而其具體癥結(jié)的暴露又往往與科層制本身的特征有著千絲萬縷的聯(lián)系。顯而易見，這就決定了相關(guān)問題是很難僅僅依靠科層制自身的調(diào)適而得到解決的。事實(shí)上，在以往科層制的內(nèi)部改革中，往往會出現(xiàn)以新的形式主義代替舊的形式主義，新的官僚機(jī)構(gòu)疊床架屋，代替舊的官僚機(jī)構(gòu)等問題。這就深刻反映出科層制作為單純的行政管理工具，其理性化水平始終無法突破管理主義的制約。因?yàn)椋诠芾碇髁x的立場，形式主義與官僚主義問題盡管也損害了行政效率，但一般而言并不涉及維系管理權(quán)威的根基，相反，它們完全可以被理解為正常的“政府失靈”行為，被看成是社會支付的“管理成本”的一部分。然而，當(dāng)我們引入政治性的考量時，形式主義與官僚主義問題的性質(zhì)就發(fā)生了質(zhì)的轉(zhuǎn)變，它們將不再被簡單看作是一些“正常的損耗”，而是內(nèi)含著削弱政權(quán)政治合法性、損害政治認(rèn)同基礎(chǔ)，乃至于關(guān)涉根本政治制度屬性的消極影響的濫觴。相應(yīng)的，它既不應(yīng)該也不可能在單純的技術(shù)性領(lǐng)域中得到探討。這樣一種認(rèn)識，就為在政治性問題的框架內(nèi)思考形式主義與官僚主義問題，進(jìn)而突破科層制績效改進(jìn)的瓶頸制約提供了思考空間。盡管所謂結(jié)構(gòu)性科層制在新中國發(fā)展迅速，但我們有理由意識到，中國所特有的“政黨-國家-社會”三元現(xiàn)代化治理主體結(jié)構(gòu)以及貫通政治問題與行政問題解題思路的制度特征，相對于西方國家與社會兩分、政治與行政兩分的模式，是更具有克服和超越科層制治理局限的可能性的。

區(qū)別于科層制所存在的西方制度基石，中國特色社會主義制度賦予了中國共產(chǎn)黨駕馭科層制工具的理論與現(xiàn)實(shí)可能。理解中國，必須理解科層組織。在當(dāng)代中國國家治理體系中，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)政府建設(shè)，其組織也高度嵌入到各級行政機(jī)構(gòu)中。作為無產(chǎn)階級執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨在不斷探索駕馭大國治理規(guī)律的同時，又始終以保持革命黨的自我革命品質(zhì)為己任，踐行著政治性目標(biāo)與行政性目標(biāo)在本土現(xiàn)代化國家治理實(shí)踐中的有機(jī)融合、內(nèi)在統(tǒng)一。國家的意識形態(tài)觀念對政體的創(chuàng)制及運(yùn)作具有奠基性和中樞性影響。在中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中，中國共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)集中統(tǒng)一的“黨政結(jié)構(gòu)”，往往可以通過運(yùn)行政治權(quán)力來突破行政科層運(yùn)作過程，以特定治理事項(xiàng)為中心，繞過繁復(fù)的科層鏈條，將任務(wù)及其配套資源精準(zhǔn)靶向至特定層級、機(jī)構(gòu)和職位，以提升執(zhí)行效率，防止信息扭曲和目標(biāo)置換導(dǎo)致的績效損失。這一中國共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)的新型國家治理結(jié)構(gòu)的特性能夠盡可能規(guī)避科層制所帶來的“鈍感”，換句話說，也更能夠在應(yīng)對愈發(fā)復(fù)雜的大國現(xiàn)代化事務(wù)中游刃有余。

從某種意義上說，新中國成立以來，這套制度模式業(yè)已在實(shí)踐中充分支持著社會主義建設(shè)和改革事業(yè)不斷向前推進(jìn)，也在實(shí)踐的同時得到了日益成熟的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與理論升華。黨的二十大報(bào)告指出，“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國共產(chǎn)黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是最高政治原則”。這一論述把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)視為中國特色社會主義制度的一項(xiàng)重要優(yōu)勢。這種高度強(qiáng)化黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的思維，一方面，意味著在中國的現(xiàn)代化制度中為一個擁有超強(qiáng)統(tǒng)攝力的能動主體預(yù)留了發(fā)揮作用的足夠空間和余地；另一方面，也提醒人們，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)不會因?yàn)辄h的政治權(quán)威而得到自然實(shí)現(xiàn)，而是需要在厘清把握政治與行政、領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政關(guān)系的基礎(chǔ)上才能獲得制度保障與現(xiàn)實(shí)落地。

習(xí)近平總書記明確指出：“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，既是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)在要求，也是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)，是貫穿改革全過程的政治主題?！憋@而易見，在堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的政治框架中，行政改革的目的是最終服務(wù)于政治性目標(biāo)的。事實(shí)上，追溯中國共產(chǎn)黨革命建國建制的歷史原點(diǎn)及其過程，伴隨著中國共產(chǎn)黨將其自身深度內(nèi)嵌于新中國的國家治理結(jié)構(gòu)中，現(xiàn)代中國的治理模式就已經(jīng)與強(qiáng)調(diào)政治與行政兩分的西方模式出現(xiàn)了徹底分殊。對此，有學(xué)者試圖用一種結(jié)構(gòu)性的名稱來加以描述，認(rèn)為中國共產(chǎn)黨通過政治體制的創(chuàng)新，構(gòu)建為國家提供穩(wěn)定秩序的新機(jī)制，走出了一條自己的穩(wěn)定支持國家發(fā)展的政治發(fā)展道路。也有學(xué)者在總結(jié)了改革開放四十多年來中國共產(chǎn)黨以責(zé)任、效率、理性與法治為核心的漸進(jìn)式制度改造與價值建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)后，認(rèn)為中國的政治體制實(shí)現(xiàn)了從“黨治國體制”向“黨興國體制”的轉(zhuǎn)型。還有學(xué)者結(jié)合黨的十八大后中國國情、黨情發(fā)生的重大變化分析了黨的十八大以來中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制變遷，用“以黨領(lǐng)政”體制來概括相關(guān)體制的基本特征。這些具體的表述或有可議之處，但作為基本認(rèn)識的共通交集部分，中國不同于所謂經(jīng)典西方模式的黨政體制在治理現(xiàn)代化乃至整個中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中的作用則普遍得到了人們的關(guān)注與認(rèn)可。

那么，中國的科層制究竟在何種意義上可以構(gòu)成一種概念類型？在當(dāng)代中國沿著中國式現(xiàn)代化的道路穩(wěn)步成長的同時，而西方卻普遍出現(xiàn)了“政治衰敗”現(xiàn)象，且日益陷入治理困局的情況下，人們越來越清晰地意識到，盡管中國的黨政體制往往被西方的政治家和學(xué)者們以“有色眼鏡”定義為實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化甚至是實(shí)現(xiàn)所謂“現(xiàn)代化”本身目標(biāo)的障礙，一種在“轉(zhuǎn)型范式”視野內(nèi)的有待改變之物。但從現(xiàn)代化治理績效及其現(xiàn)代化政治意義的角度考察，中國共產(chǎn)黨在中國國家治理結(jié)構(gòu)中的嵌入，既超越了西方傳統(tǒng)的政黨組織邏輯，又超越了西方國家的政府組織邏輯的解釋范疇：有別于西方政黨，中國共產(chǎn)黨本身就具備內(nèi)在的政治權(quán)威，是國家的支配性組織和力量，通過自身對行政體制的領(lǐng)導(dǎo)，以及將自己的組織、制度和價值嵌入國家，形構(gòu)和決定了國家形態(tài)、特征、方向和前途，形成了獨(dú)特的中國黨政體制，并確立起獨(dú)特的體制運(yùn)行邏輯，這將格外有助于在中國政治場景中應(yīng)對現(xiàn)代化國家治理領(lǐng)域的各種矛盾問題。

當(dāng)然，這一體制的內(nèi)在優(yōu)勢也正是通過現(xiàn)代化國家治理實(shí)踐中的不斷調(diào)適來得以體現(xiàn)的，在超越科層制困境的過程中，中國共產(chǎn)黨始終不渝致力于探索建立一種合理、科學(xué)的國家治理結(jié)構(gòu)。從歷史上看，這一關(guān)系曾經(jīng)表現(xiàn)為一段時期內(nèi)“黨政不分”“以黨代政”的模式，從而也留下了“泛政治化”傾向沖擊正常行政管理與政策過程，以及過分否定科層制中合理規(guī)制的慘痛教訓(xùn)。但在意識到這種模式的弊端后，中國共產(chǎn)黨也開始積極探索在不動搖黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的基本政治前提下實(shí)現(xiàn)國家治理結(jié)構(gòu)合理化的改革之道。黨的十三大后，黨政關(guān)系規(guī)范化、黨政分工等理念逐漸被引入到新型國家治理結(jié)構(gòu)的完善過程中。新時代黨和國家對于沿著中國式現(xiàn)代化道路、遵循中國本土發(fā)展邏輯持續(xù)推動這一體制的規(guī)律有了更加全面系統(tǒng)的把握：（1）這一體制建立在對國家治理結(jié)構(gòu)中黨的地位的明確認(rèn)識的基礎(chǔ)之上，黨的十九大黨章將黨的領(lǐng)導(dǎo)從“政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)”修訂為“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，黨的二十大更是直接將“黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”寫入黨章。這就實(shí)現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨作為人民意志的引領(lǐng)及代表主體與國家意志的集中及運(yùn)行主體的高度耦合。（2）黨的有效領(lǐng)導(dǎo)也提出了對于現(xiàn)代化治理績效方面的更高要求和標(biāo)準(zhǔn)，從而也使得推動行政體制改革，不斷完善國家治理結(jié)構(gòu)的合理格局天然成為了鞏固和發(fā)展中國特色黨政體制的題中應(yīng)有之義。正是在這一論域中，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的政治性主題與推動國家治理現(xiàn)代化的行政性主題實(shí)現(xiàn)了有機(jī)統(tǒng)一。黨的十九屆四中全會專題研究堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，重點(diǎn)之一就是通過黨和國家機(jī)構(gòu)改革，合理調(diào)整國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。（3）在處理國家治理結(jié)構(gòu)的具體實(shí)踐中，應(yīng)該同時把以人民為中心的政治立場與問題導(dǎo)向的解題思維作為考核指標(biāo)，要完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，同時要防止一些思想誤區(qū)，既不能片面地把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)粗暴曲解為以黨代政，也不能將黨政分工片面曲解為黨政分開。

回到應(yīng)對科層制中形式主義與官僚主義的問題上來，正是這樣一種不斷完善中國新型國家治理結(jié)構(gòu)的努力，使得打破了政治與行政問題邊界的中國體制提供了此痼疾新的破題可能：（1）政治性問題與行政性問題的融合，提升了行政性問題的影響權(quán)重，“人民利益無小事”的要求在一定程度上遏制住了組織規(guī)模所不免帶來的“大黨獨(dú)有難題”之一的問題“稀釋”效應(yīng)。（2）傳統(tǒng)科層制下“委托-代理”這層身份的張力困局，因?yàn)榭茖又乒賳T所具有的黨員身份而找到了充分化解的可能性。對黨負(fù)責(zé)與對人民負(fù)責(zé)要求的內(nèi)在統(tǒng)一性改變了國家機(jī)器“鏈條”上的官員們作為科層制中機(jī)械執(zhí)行上級意志“螺絲釘”的剛性角色，同時，治黨邏輯與治國邏輯的有機(jī)統(tǒng)一，也必然要求最大限度地解決科層制中所可能出現(xiàn)的自利性與公權(quán)力所有者蛻變的問題，這從近年來黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核條例不斷得到完善的實(shí)踐中就有鮮明的體現(xiàn)。（3）黨探索治國理政科學(xué)規(guī)律的過程，必然需要突破科層制的因循慣例的束縛。正如國家治理結(jié)構(gòu)本身就是在不斷調(diào)適變化中適應(yīng)現(xiàn)代化治理需求變遷一樣，中國制度中的科層制也理應(yīng)自然地被吸納進(jìn)改革的整體范疇，而改革恰是解決科層制惰性的一味上好“良藥”。（4）加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，必然要求解決一切妨礙黨和國家的意志簡單轉(zhuǎn)化為具體行政行為的要素，其中也包括了各種非正式組織或“潛規(guī)則”的影響。在政治性目標(biāo)的考量中，這些問題不再被人為地忽略不計(jì)，或是作為維系行政過程可行性所支付的“必要成本”。簡而言之，在不斷深化的黨政體制改革進(jìn)程中，勢必將加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，同時革除現(xiàn)代化國家治理結(jié)構(gòu)中的弊端，消解科層制中各種困境的產(chǎn)生土壤。

延續(xù)自威爾遜（Wilson）、古德諾（Goodnow）等人開創(chuàng)的理論傳統(tǒng)，西方主流政治學(xué)理論中對于國家治理結(jié)構(gòu)應(yīng)然狀態(tài)的理解，往往跳脫不出政治與行政兩分的傳統(tǒng)邏輯窠臼，即認(rèn)為國家存在表達(dá)和執(zhí)行兩種伴生功能：政治作為國家意志的表達(dá)，行政作為國家意志的執(zhí)行，前者主要是政黨通過議會來具體體現(xiàn)，后者則由政府來細(xì)化擔(dān)當(dāng)。在這一二分法的前提下，根據(jù)政黨和政府間“相互獨(dú)立”或“相互依賴”的程度，西方的國家治理結(jié)構(gòu)可以劃分為“政黨和政府互不干涉”“政黨依賴政府”“政府依賴政黨”這三種模式，但無論是在哪一種模式中，政黨對于行政機(jī)構(gòu)和行政過程施加與發(fā)揮影響力的方式是相對單一且間接的，而這一分析框架也顯然不適用于描述和解釋中國場景中的具體現(xiàn)實(shí)。事實(shí)上，無論從何邏輯，中國的現(xiàn)代化治理結(jié)構(gòu)中政黨與政府的關(guān)系與西方模式存在較大差異，相應(yīng)的，中國語境下政治與行政的關(guān)系也體現(xiàn)出格外鮮明的中國特色。

自建政以來，中國共產(chǎn)黨就始終致力于突破和超越科層制的局限，而國家治理結(jié)構(gòu)的合理界定便是這一斗爭的膠著點(diǎn)之一。新中國成立初期，我國主要仿照了蘇聯(lián)黨政合一模式，黨以組織化方式全面介入政務(wù)工作。在探索構(gòu)建新型國家治理結(jié)構(gòu)的歷史進(jìn)程中，中國共產(chǎn)黨曾經(jīng)嘗試以政黨直接治理國家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，但受限于治理規(guī)模的擴(kuò)大與治理層級、事務(wù)復(fù)雜程度的指數(shù)級增加，這一模式在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中仍然需要依托傳統(tǒng)科層制的基本架構(gòu)，只不過是將這一架構(gòu)由政府主體移植到執(zhí)政黨主體而已。同時，中國共產(chǎn)黨還曾經(jīng)試圖徹底突破科層制的束縛，以相對簡單化、扁平化的“新型”組織機(jī)構(gòu)，輔之以“大民主”和群眾運(yùn)動的治理方式來解決問題，但這種非常規(guī)的現(xiàn)代化國家治理探索最終帶來的是與其初衷南轅北轍的結(jié)果，當(dāng)然也沒能根治形式主義與官僚主義問題。正是在這些試錯經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中國共產(chǎn)黨逐漸掌握“中國之治”的規(guī)律，意識到需要在發(fā)揮“中國之制”中破除政治與行政兩分壁壘、黨組織內(nèi)嵌于科層制優(yōu)勢的同時，正確處理好黨的全面領(lǐng)導(dǎo)職能與政府行政職能間的關(guān)系，用革命黨的屬性和宗旨來改造中國本土政治場景中的科層制，同時更是避免政黨本身被科層制所改造與侵蝕。

黨的十八大明確了“建設(shè)中國特色社會主義，總依據(jù)是社會主義初級階段，總布局是五位一體，總?cè)蝿?wù)是實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興”。在此目標(biāo)指引下，國家建設(shè)框架和國家治理目標(biāo)發(fā)生了一系列變化，行政體制改革中與政治性目標(biāo)耦合的成分也愈發(fā)鮮明地體現(xiàn)出來。2018年的政府機(jī)構(gòu)改革第一次與黨的機(jī)構(gòu)改革耦合協(xié)同起來，從完善和發(fā)展中國特色社會主義制度這一根本立足點(diǎn)出發(fā)，遵循國家治理現(xiàn)代化要求，形成了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》。這次機(jī)構(gòu)改革是構(gòu)建黨全面領(lǐng)導(dǎo)的新型國家治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革，黨的十九屆三中全會公報(bào)開篇就對這次機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)予以了說明。這就從根本上決定了，2018年機(jī)構(gòu)改革的總體思路是將改革納入到完善黨和國家機(jī)構(gòu)的宏觀布局中加以考量，從制度設(shè)計(jì)上深刻體現(xiàn)出“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)特征”。2023年3月公布的新一輪《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》同樣延續(xù)這一邏輯?！包h的十八大以來，我們深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的一個重要目的是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，從機(jī)構(gòu)職責(zé)上把加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到各領(lǐng)域、各方面、各環(huán)節(jié)?！秉h的二十屆二中全會，習(xí)近平總書記再一次對深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行了深入闡釋。從表面上看，這一提法與改革開放之初側(cè)重強(qiáng)調(diào)“黨政分開”的原則有所不同，但究其本質(zhì)卻不難發(fā)現(xiàn)，一方面，兩個歷史階段中始終貫穿著一條改革宗旨的紅線，即致力于全面提高政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置的合理性，踐行人民政府為人民的使命。“黨和政府的機(jī)構(gòu)改革就是重點(diǎn)和難點(diǎn)，其核心在于黨如何才能夠更好地領(lǐng)導(dǎo)一個日益強(qiáng)大且具有職能分化趨勢的現(xiàn)代政府?！睆倪@個意義上說，“黨政分開”不完全等于對黨的領(lǐng)導(dǎo)原則的否定，只是在特定的時代條件下針對特定問題實(shí)施的對策。另一方面，從行政體制改革與其時代背景的契合關(guān)系考察，無論是之前側(cè)重于“黨政分開”的調(diào)整，還是當(dāng)下強(qiáng)調(diào)“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的基本原則，都反映出中國共產(chǎn)黨實(shí)事求是、銳意求治的初心和品質(zhì)，反映出黨領(lǐng)導(dǎo)的治理體系具有極強(qiáng)的自我完善與調(diào)適能力。在中國共產(chǎn)黨不斷深化對大國治理規(guī)律的理解的前提下，加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)也并不意味著回到“以黨代政”的舊路上去，而是意味著黨具備了更熟練駕馭改革，更善于處理治理難題的執(zhí)政能力，意味著中國式現(xiàn)代化道路在解決諸如科層制困境等方面的制度優(yōu)勢能夠更充分地發(fā)揮出來?！爸袊伯a(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國政治和政府行政體制的基本原則和特色，這使得黨政關(guān)系和合理的黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置尤為重要。”因此，準(zhǔn)確理解“黨政分工”的內(nèi)涵也就成為了把握新時代國家治理結(jié)構(gòu)重構(gòu)邏輯的關(guān)鍵。

在以往的政治實(shí)操中，“黨政合一”的模式之所以并沒有徹底根除形式主義與官僚主義的土壤，反而使得科層制的形式主義與官僚主義元素由行政機(jī)關(guān)侵蝕和蔓延到政治組織中，造成了黨內(nèi)形式主義與官僚主義問題的積弊，癥結(jié)就在于，只是籠統(tǒng)地以政治性事務(wù)統(tǒng)攝行政性功能，只是簡單地以政治性機(jī)構(gòu)代行行政性機(jī)構(gòu)功能，這種做法在表面上使一切事務(wù)都具有了政治性色彩，實(shí)際上卻沒有理順行政過程的政治性目標(biāo)與科學(xué)行政原則之間的關(guān)系，從而也導(dǎo)致了“泛政治化的行政”向“泛行政化的政治”的悄然蛻變。相對的，改革開放后依據(jù)“黨政分開”原則推行的相關(guān)改革中也出現(xiàn)了黨在國家治理結(jié)構(gòu)中領(lǐng)導(dǎo)地位弱化，因而無法充分抑制和矯正行政機(jī)關(guān)中形式主義與官僚主義的問題，這同樣是源于沒有理順行政性事務(wù)的相對獨(dú)立性、專門性與行政結(jié)果普遍具有政治影響的關(guān)系。由此可見，作為一種可能克服科層制困境的工具，黨政體制功能的發(fā)揮還有賴于國家治理結(jié)構(gòu)的不斷合理調(diào)適。黨政結(jié)構(gòu)的“彈性”和功能的“復(fù)合性”正是國家“治理優(yōu)效”的產(chǎn)生緣由。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出了“黨政分工”的思想，指出“處理好治理結(jié)構(gòu)，首先要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在這個大前提下才是各有分工，而且無論怎么分工，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)”，“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，只有黨政分工，沒有黨政分開”。這一改革思路便是在中國特色社會主義進(jìn)入新時代的背景下，對如何加強(qiáng)和完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作出的重大政治論斷，也指明了優(yōu)化當(dāng)代中國國家治理結(jié)構(gòu)的理性選擇路徑。

具體而言，黨政分工是指在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)前提下，“黨”和“政”在職能配置上進(jìn)行合理的分工，進(jìn)而在組織載體上進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆蛛x和融合，以實(shí)現(xiàn)“黨”和“政”的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。從理論上講，黨作為政治組織，主要職能是政治領(lǐng)導(dǎo)；政府作為政權(quán)機(jī)關(guān)，主要職能是管理國家和社會公共事務(wù)。這就是為了實(shí)現(xiàn)“黨”“政”的不同側(cè)重，既要強(qiáng)化政黨在現(xiàn)代化中的政治領(lǐng)導(dǎo)職能，又要優(yōu)化政府在現(xiàn)代化中的管理和服務(wù)職能。但同時，這種職能區(qū)分又不是絕對的，它首先意味著黨需要以政治功能的發(fā)揮統(tǒng)攝政府行政職能的行使，為行政性事務(wù)設(shè)立政治性目標(biāo)。在此前提下，那些看起來符合傳統(tǒng)科層制規(guī)程的行政程序與行為可能就需要得到重新檢驗(yàn)和調(diào)整。比如，過于死板的“授權(quán)-定責(zé)”程序有時就需要讓位于及時有效回應(yīng)民眾關(guān)切、訴求的政治性目標(biāo)。同時，中國共產(chǎn)黨作為革命黨的根本屬性，又要求黨對其成員不能不提出比其他制度條件下對技術(shù)官僚更高的要求，不能不以嚴(yán)于國法的黨紀(jì)來實(shí)現(xiàn)對其干部行為的規(guī)制。這就創(chuàng)造了一種高于科層制的政治性規(guī)制條件，從而也推動著黨政機(jī)關(guān)能夠站在政治性問題的高度對待形式主義與官僚主義問題，從根本上拒絕將此弊端視為科層制運(yùn)行中“正常損耗”的觀點(diǎn)，以“治病”的思路認(rèn)真應(yīng)對科層制中出現(xiàn)的一切有悖于以人民為中心立場的問題。

黨政職能分開和黨政職能合一的黨政體制背后涉及的是社會主義類型國家特有的黨政關(guān)系問題。從改革開放之初政府改革以“現(xiàn)代化”為取向到2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革以“中國式現(xiàn)代化”為取向，其中尤其強(qiáng)調(diào)了“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”的價值指向，這樣的轉(zhuǎn)變充分說明了通過這四十年的摸索，中國共產(chǎn)黨不僅找到了以構(gòu)建新型國家治理結(jié)構(gòu)引領(lǐng)中國式現(xiàn)代化的光明道路，而且找到了屬于自己的制度根脈、價值魂魄，這對于肩負(fù)建設(shè)中華民族現(xiàn)代文明使命的中國共產(chǎn)黨而言極其關(guān)鍵。一個國家的治理結(jié)構(gòu)倘若缺乏現(xiàn)代性的內(nèi)容，必然喪失實(shí)現(xiàn)人民福祉的勝任力；一個國家的治理結(jié)構(gòu)倘若缺乏本土根基，必然枯萎于缺少內(nèi)核定力的疾風(fēng)驟雨。國家治理結(jié)構(gòu)如此，與國家治理結(jié)構(gòu)直接相關(guān)的現(xiàn)代化進(jìn)程自然也是如此。正是從這個意義上講，中國克服科層制中形式主義與官僚主義的弊端之路，正是沿著吸收世界各國相關(guān)解題經(jīng)驗(yàn)，同時又從根本上站穩(wěn)政治立場，立足本土方案的方向展開的。在行政改革的取向上，我們恰恰遵循與西方經(jīng)典的政治與行政二分相反的邏輯，而這也帶來了“中國之制”在“西方之制”以外更好地解決科層制困境的“中國之治”的歷史雄心與遠(yuǎn)大前程。

在確立起黨政分工政治邏輯的基礎(chǔ)上，20世紀(jì)80年代以來，黨中央部門先后于1982年、1988年、1993年、1999年進(jìn)行了四次改革，國務(wù)院機(jī)構(gòu)先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年進(jìn)行了七次改革，直至黨的十八大后2013年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革及2018年和2023年的黨和國家機(jī)構(gòu)改革，這就形成了與改革總體思路的呼應(yīng)。在這些黨政機(jī)構(gòu)改革中，系統(tǒng)地體現(xiàn)出國家治理結(jié)構(gòu)重構(gòu)和黨政分工的政治邏輯，而在相關(guān)改革實(shí)踐過程中，也逐漸形成了以政治因素介入行政過程來解決科層制固有的形式主義與官僚主義問題的基本經(jīng)驗(yàn)。

首先，中國式現(xiàn)代化尤其是國家治理現(xiàn)代化需要以構(gòu)建新型國家治理結(jié)構(gòu)為前提。由政黨主導(dǎo)公共權(quán)力的運(yùn)行作為民主政治公共權(quán)力運(yùn)行的主要方式，而政黨本身的性質(zhì)和立場則井然塑造出整個國家治理結(jié)構(gòu)的價值坐標(biāo)與行為導(dǎo)向。從歷史上來看，中國共產(chǎn)黨的治黨邏輯一直是與中國式現(xiàn)代化發(fā)展的邏輯高度契合：一方面，中國共產(chǎn)黨代表人民掌握政權(quán)、運(yùn)行治權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)人民有效地治理國家，維護(hù)、實(shí)現(xiàn)和發(fā)展人民利益，克服公共權(quán)力運(yùn)行中的異化問題；另一方面，現(xiàn)代國家建構(gòu)與治理的需求也內(nèi)化推動著中國共產(chǎn)黨不斷提升其治國理政的勝任力水平。作為以馬克思主義為指導(dǎo)思想，在革命、建設(shè)與改革的歷史中塑造的政治組織，秉持以人民為中心的價值立場以及由此衍生的實(shí)踐哲學(xué)，與典型的現(xiàn)代科層制原則之間存在著顯著差別，這一差別是有利于矯正科層制運(yùn)行中的種種矛盾問題的。因而，我們可以做出這樣的判斷，黨的政治領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)，以及黨政分工合理格局的形成，就可以以整個黨政體制結(jié)構(gòu)的價值導(dǎo)向和行為取向的形式，去從制度、結(jié)構(gòu)、過程和結(jié)果等多重維度上規(guī)制科層制。相應(yīng)的，為保障國家公共權(quán)力沿著正確的價值軌道既定運(yùn)行，也只有從黨政體制的深刻調(diào)適入手，把握政治性目標(biāo)的宏旨，推動中觀、微觀層面的治理機(jī)制與改革相適配，才能充分發(fā)揮以執(zhí)政黨的政治邏輯重塑國家職能機(jī)構(gòu)的管理邏輯，從而從根本上形成對于科層制困境破局的動力。

其次，在宏觀的改革思路層面，必須在價值導(dǎo)向上錨定增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)力與提高政府執(zhí)行力的國家治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建目標(biāo)。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的形成不僅僅是中國歷史進(jìn)程的應(yīng)然趨勢和現(xiàn)實(shí)發(fā)展的必然選擇，也根本取決于黨對于自身立場、性質(zhì)和宗旨的傳承。我們在新時代強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨的政治領(lǐng)導(dǎo)原則，是建立在中國共產(chǎn)黨始終保持人民立場的基礎(chǔ)之上的。而在中國的政治場景中，執(zhí)政黨的政治價值偏好也塑造著整個國家機(jī)關(guān)的行為模式。要以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，增強(qiáng)政治機(jī)關(guān)意識，善于運(yùn)用系統(tǒng)觀念在黨和國家事業(yè)全局中重新定位機(jī)構(gòu)的職責(zé)使命。所以，黨的建設(shè)便在此體現(xiàn)出雙重內(nèi)涵，即一方面保持革命黨的本色不變質(zhì)，另一方面也通過提升黨的領(lǐng)導(dǎo)力來更好地貫徹政治邏輯引領(lǐng)行政邏輯的中國路線。具體而言，這就需要切實(shí)地加強(qiáng)黨在各方面的領(lǐng)導(dǎo)力，既發(fā)揮好定方向、定目標(biāo)、定大政方針的作用，又能夠?qū)I(yè)性行政事務(wù)的過程與結(jié)果進(jìn)行政治性管控。具體表現(xiàn)在：要明確各級黨委統(tǒng)籌各項(xiàng)重大事務(wù)的權(quán)責(zé)，避免片面地強(qiáng)調(diào)行政專業(yè)事務(wù)與黨的政治領(lǐng)導(dǎo)的區(qū)分，避免使黨委淪為“橡皮圖章”；同時，黨委又應(yīng)該在領(lǐng)導(dǎo)過程中落實(shí)黨政分工不分開的原則，既實(shí)際地介入重大事項(xiàng)的決策與監(jiān)督，也充分尊重行政專業(yè)人員的意見，充分重視發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在具體政策過程中的自主權(quán)和積極性，更多地依靠“事前協(xié)調(diào)-過程參與-后果評估”的模式來實(shí)現(xiàn)對行政機(jī)關(guān)的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)，同時依靠各級黨組織，特別是“神經(jīng)末梢”基層組織來發(fā)揮好聯(lián)系政府與群眾關(guān)系的作用，為形成好黨風(fēng)帶動好政風(fēng)建設(shè)的行政環(huán)境創(chuàng)造條件。

再次，在中觀配套改革層面，需要從國家組織法律和黨內(nèi)組織法規(guī)建設(shè)的維度厘清國家治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建邏輯。國家組織法律和黨內(nèi)組織法規(guī)是推進(jìn)黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行程序化、制度化與規(guī)范化的保障，也是引導(dǎo)規(guī)避既有科層制“負(fù)功能”的指引。遵循著與中國式現(xiàn)代化共通的治理規(guī)律，中國的法治進(jìn)程也是在超越西方既有經(jīng)驗(yàn)體系的條件下演化的，我們需要建構(gòu)出一套充分適配于中國治黨邏輯與治國邏輯相統(tǒng)一的法規(guī)體系，“堅(jiān)持改革與法治相統(tǒng)一、相協(xié)調(diào)，使改革的每一步都在法律框架內(nèi)有序進(jìn)行”，其中既包含對于黨政分工原則科學(xué)、明確的規(guī)定，又能體現(xiàn)出政治對行政的統(tǒng)攝與規(guī)制要求。應(yīng)該看到，當(dāng)前國家組織法律和黨內(nèi)組織法規(guī)在有效回應(yīng)新時代黨和國家機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐需求方面仍存在一定短板和滯后。對此，應(yīng)有意識地以推動國家組織法律的配套完善為先導(dǎo)，同時也使黨內(nèi)組織法規(guī)的健全及時跟進(jìn)，在黨政機(jī)構(gòu)存在著天然的耦合聯(lián)系的前提下，加強(qiáng)促進(jìn)黨政機(jī)構(gòu)“融合、嵌入”的制度建設(shè)，真正探索出中國特色黨政分工協(xié)作體制的科學(xué)規(guī)律，在規(guī)范性層面上積極引入改造科層制的政黨元素。

最后，在微觀配套改革層面，需要從科學(xué)配置黨政部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力和職責(zé)入手理順國家治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建環(huán)節(jié)。總結(jié)以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不難發(fā)現(xiàn)，黨的機(jī)構(gòu)與行政業(yè)務(wù)部門在設(shè)置上的不合理、不配套，往往是制約中國體制優(yōu)勢發(fā)揮的重要原因。改革開放以來，歷次機(jī)構(gòu)改革主要對黨政部門進(jìn)行整體調(diào)整，而對內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門的改革相對有限。特別是2008年實(shí)行大部制改革以來，有些職能相近的部委通過合并形成超級大部后，機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)部門并沒有進(jìn)行相應(yīng)整合，副部級、司局級機(jī)構(gòu)數(shù)量繁多，各內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門權(quán)責(zé)交叉問題比較突出，因而在限制形式主義與官僚主義滋生中仍存在較大制度漏洞與制度土壤。新時代的黨和國家機(jī)構(gòu)改革通過“雙合制”對黨政機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并合署，也造成合并合署后的機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門權(quán)責(zé)交叉問題，原則上的“合”并沒有充分轉(zhuǎn)化為行政工作全程中的“合”，導(dǎo)致黨政“兩張皮”的現(xiàn)象依然廣泛存在。有鑒于此，未來機(jī)構(gòu)改革應(yīng)做好黨政機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門權(quán)責(zé)的調(diào)整與優(yōu)化，通過法定方式細(xì)化明確內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門的權(quán)責(zé)范圍，同時也更加重視各級黨組織架構(gòu)中與對應(yīng)業(yè)務(wù)部門的協(xié)調(diào)，讓黨的具體組織規(guī)定和黨的紀(jì)律規(guī)范要求有機(jī)融入到對行政機(jī)關(guān)和行政人員的工作要求中去。

總的來說，科層制在適應(yīng)現(xiàn)代社會治理需要的同時，形式主義與官僚主義問題也與之如影隨形，這不僅損害了其組織活動的理性基礎(chǔ)，限制了效率提升，也給科層制本身的合法性帶來了不利影響。黨的二十大報(bào)告在充分肯定黨和國家事業(yè)取得舉世矚目成就的同時，也指出了我們的工作還存在一些不足，面臨不少困難和問題，其中就包括“形式主義、官僚主義現(xiàn)象仍較突出”。社會主義國家的現(xiàn)代化治理實(shí)踐，一方面需要運(yùn)用科層制工具，同時也需要解決科層制困境問題，超越傳統(tǒng)科層制的局限。

作為推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)力量，中國共產(chǎn)黨的政治屬性也是中國國家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)特征與最大優(yōu)勢。長期執(zhí)政并且領(lǐng)導(dǎo)人民“打江山”“坐江山”的中國共產(chǎn)黨，融入和領(lǐng)導(dǎo)中國式現(xiàn)代化，融入和領(lǐng)導(dǎo)中國國家治理現(xiàn)代化體制機(jī)制，是作為革命黨與執(zhí)政黨的雙重身份的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國家、治理國家的法理所在與必然要求。因而，中國共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)的國家治理結(jié)構(gòu)，正是實(shí)現(xiàn)政治與行政辯證統(tǒng)一于中國國家治理現(xiàn)代化實(shí)踐進(jìn)程的組織依托，其本身從本質(zhì)上也是政治與行政辯證統(tǒng)一關(guān)系的體現(xiàn)。在強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興的新征程上，構(gòu)建新型國家治理結(jié)構(gòu)的過程也是實(shí)現(xiàn)作為革命黨和執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨將“政治”因素與當(dāng)代中國國家治理現(xiàn)代科層制“行政”因素辯證統(tǒng)一的過程，通過構(gòu)建起的中國本土的新型國家治理結(jié)構(gòu)的“政治”領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢有效抑制“行政”的“負(fù)功能”，進(jìn)而克服其現(xiàn)代化治理失范、失效的短板，也進(jìn)一步為消弭與科層制相伴而生的形式主義與官僚主義問題開辟了全新道路。

當(dāng)然，須注意的是這種將政治性目標(biāo)貫穿于國家治理的行政過程中的嘗試，為打通科層制的壁壘，實(shí)現(xiàn)治黨邏輯與治國邏輯的有機(jī)統(tǒng)一只是創(chuàng)造了可能、開辟了道路；但作為一種可能、一種道路，絕不意味著形式主義與官僚主義問題在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新型國家治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建中就能夠自然而然走向消亡，同形式主義與官僚主義問題的“對壘”將長期存在。對于這一根本邏輯的明確認(rèn)知至關(guān)重要，否則，極容易陷入另一種制度“全能主義”的偏頗之中。在構(gòu)建中國共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)的新型國家治理結(jié)構(gòu)的進(jìn)程中，一方面，要從黨的“政治性”出發(fā)，用革命黨的屬性和宗旨來改造中國本土政治場景中的科層制；另一方面，也要從國家治理結(jié)構(gòu)的“行政性”考慮，不脫離、不忽視行政規(guī)律本身；同時更要認(rèn)識到科層制弊病問題的長期性、復(fù)雜性。也正是這種對于“政治性”與“行政性”的恰當(dāng)把握，這種對于現(xiàn)代化進(jìn)程中各類問題的清醒認(rèn)識，才使得黨全面領(lǐng)導(dǎo)的新型國家治理結(jié)構(gòu)得以深深扎根于中國土壤，有機(jī)融入中國特色社會主義政治發(fā)展理論與實(shí)踐的本土建構(gòu)進(jìn)程中，進(jìn)而不斷推動各項(xiàng)難題的解決與各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

（作者簡介：葉子鵬，法學(xué)博士，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）反腐敗研究中心研究員、黨的建設(shè)教研部講師）