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從表面上看，治理能力是由可以量化的各種指標(biāo)構(gòu)成，其涉及的是諸多政治權(quán)力的關(guān)系。就權(quán)力關(guān)系的上游，即國家與社會(huì)之間的關(guān)系而言，國家治理能力需要培育體制吸納力，這是不同的社會(huì)階層對(duì)政治體系的認(rèn)同和支持度問題；就權(quán)力的中游，即國家權(quán)力內(nèi)部而言，國家治理能力表現(xiàn)為制度整合力，即通過政體而形成各種權(quán)力關(guān)系的合力，而不能是“否決型政體”；就權(quán)力的下游而言，國家治理能力表現(xiàn)為政策執(zhí)行力，即高效能的公務(wù)員隊(duì)伍執(zhí)行國家意志的能力，以及國家與社會(huì)合作執(zhí)行政策的能力。上述指標(biāo)無疑是可以被量化的，以此而比較不同國家的治理能力，發(fā)現(xiàn)各個(gè)國家在治理中的長處和短板，衡量各國家政治制度的優(yōu)劣。

換言之，為什么很多發(fā)展中國家模仿乃至移植了西方政治制度而依然不能得到有效治理？我們可以從“體制吸納力—制度整合力—政策執(zhí)行力”構(gòu)成的國家治理能力的一般性理論中去尋找，經(jīng)比較而進(jìn)一步認(rèn)清自己制度的問題究竟何在。

為什么“政治認(rèn)知力”是一種前提性國家治理能力

到此為止，關(guān)于國家治理能力的根本問題還沒有得到徹底澄清，而理論的生命力在于其徹底性。我們知道，對(duì)一個(gè)國家的最大挑戰(zhàn)，是發(fā)展方向或政治道路問題，政治道路一旦被選定，即使知道自身制度的問題何在，比如即使通過“體制吸納力—制度整合力—政策執(zhí)行力”比較而得知自己的弊端，這些弊端就能得到解決嗎？永遠(yuǎn)不可能！誰有能力改變黨爭民主而導(dǎo)致的“否決型政體”？由此可見政治制度的決定性作用。也就是說，對(duì)于發(fā)展中國家來說，政治家集團(tuán)對(duì)于“政治”的認(rèn)知能力，即關(guān)于政治權(quán)力關(guān)系的認(rèn)知程度、對(duì)于政治制度的理解程度，等等，直接決定了一個(gè)國家的政治走向和政治道路，以及由此而來的制度建設(shè)和能力建設(shè)。通俗地說，一個(gè)國家對(duì)于政治道路的認(rèn)知，決定了其對(duì)政治制度的選擇，然后才有相應(yīng)的國家治理能力。因此，我們才說“政治認(rèn)知力”是衡量國家治理體系和國家治理能力的前提性指標(biāo)。

“政治”是一個(gè)無所不包的概念，但其核心則是國家權(quán)力，或者說是作為國家權(quán)力代稱的政治權(quán)力。中國人熟悉的思維方式是“經(jīng)濟(jì)決定論”，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑以及政治的反作用。這無疑是對(duì)歷史的極簡約化處理，或者說反映了特定國家在特定歷史時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)。從更廣闊的世界歷史來看，政治權(quán)力關(guān)系極為復(fù)雜。雖然如此，我們依然可以從中推演出一般性規(guī)律或者稱之為“國家權(quán)力原理”。

國家權(quán)力由經(jīng)濟(jì)權(quán)力、軍事權(quán)力、意識(shí)形態(tài)權(quán)力和政治權(quán)力構(gòu)成，各種權(quán)力之間相互影響，但于其內(nèi)在的歷史邏輯或者因果關(guān)系上，政治權(quán)力是其他權(quán)力相互作用的結(jié)果，而不是原因。中外歷史上，幾乎所有類型的政治權(quán)力都是通過經(jīng)濟(jì)權(quán)力、軍事權(quán)力和意識(shí)形態(tài)權(quán)力的綜合性較量而來的；政治權(quán)力（政治制度）一旦被選擇，對(duì)其他權(quán)力的運(yùn)行往往具有決定性的作用，因?yàn)檎沃贫茸顬榧械伢w現(xiàn)了各種利益關(guān)系的制度化安排。就此而言，政治制度是人們賴以存續(xù)的根本結(jié)構(gòu)。一旦政治制度亂了，人們賴以生存的結(jié)構(gòu)亂了，其他權(quán)力或者權(quán)利都無從論及。經(jīng)濟(jì)的增長可快可慢，甚至可以一時(shí)失序而不至于影響根本。但是，經(jīng)濟(jì)權(quán)力、軍事權(quán)力和意識(shí)形態(tài)權(quán)力的潰敗，最終往往會(huì)導(dǎo)致政治權(quán)力的終結(jié)，政治的潰敗在大多數(shù)情況下是其他權(quán)力衰變的結(jié)果，雖然政治權(quán)力的濫用也會(huì)導(dǎo)致其他權(quán)力的衰變。

在現(xiàn)實(shí)中，人們往往把諸多問題歸咎于政治制度的問題，其中最明顯的就是把腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)歸咎于某種特殊的政治制度，把經(jīng)濟(jì)落后也歸咎于政治制度，因此有些人期盼從政治制度下手，通過改組或者重組政治制度而解決人們抱怨的問題，但其結(jié)果往往是加速了政治制度的解體，并因?yàn)檫@一根本性結(jié)構(gòu)的缺失而導(dǎo)致政治衰敗，中國歷史上的“王莽改制”就屬于此類政治認(rèn)知的結(jié)果。世界政治中很多發(fā)展中國家也是期盼通過政治制度的改變而醫(yī)治腐敗問題、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，但結(jié)果都是事與愿違，其中的根本問題就出在了“政治認(rèn)知力”上。一些國家沒有認(rèn)識(shí)到政治制度是其他權(quán)力相互作用的結(jié)果而非原因，而很多國家恰恰把政治制度當(dāng)作原因，試圖去解決社會(huì)問題，最終往往是南轅北轍。

大案例：“政治認(rèn)知力”的正、反作用

關(guān)于政治認(rèn)知力之于國家治理的直接作用，這里有兩個(gè)值得深思的歷史大案例。從縱向的歷史演變而言，美國200年的政治發(fā)展史就是“政治制度的決定性作用”的一個(gè)大案例。我們知道，美國憲法所規(guī)定的其實(shí)是一種典型的貴族式共和制，美國的開國之父們多為大奴隸主，他們?cè)趺纯赡茏非笾荚诒Ｗo(hù)大眾權(quán)利的民主制？這樣一個(gè)精英主義政體到今天雖然不變，但其經(jīng)濟(jì)形態(tài)已經(jīng)發(fā)生了多次革命性、結(jié)構(gòu)性的變化。在1776年美國建國之后的半個(gè)世紀(jì)里，它無疑是典型的奴隸制，較為正面地說，就是所謂的農(nóng)業(yè)資本主義，美國憲法所要保護(hù)的就是這種經(jīng)濟(jì)形態(tài)；1861年內(nèi)戰(zhàn)后的近百年，則是工業(yè)資本主義，此時(shí)的美國不但興起了中產(chǎn)階級(jí)，也興起了產(chǎn)業(yè)工人階級(jí)，但憲法不變，至多是1964年出臺(tái)了《民權(quán)法案》；到了20世紀(jì)，尤其是20世紀(jì)80年代的新自由主義時(shí)期，美國已經(jīng)完全變成了金融資本主義國家，財(cái)富更加集中，林肯所說的“民有民治民享”，變成了1%美國人的特權(quán)，這也刺激了大眾抗?fàn)幷危姑绹兂闪艘粋€(gè)主張大眾權(quán)利的“運(yùn)動(dòng)型社會(huì)”。經(jīng)濟(jì)形態(tài)一再發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，憲政結(jié)構(gòu)依然故我。因此，即使大眾權(quán)利政治起來了，比如美國人民絕大多數(shù)都要求控槍乃至禁槍，然而在保護(hù)少數(shù)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法面前，這一訴求根本無法實(shí)現(xiàn)?？梢哉f，200年美國史就是政治制度起決定性作用的歷史。

200年長周期的美國是這樣，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)時(shí)的美國也是這樣。我們可以從橫向的世界政治角度看政治制度的決定性作用。上個(gè)世紀(jì)70年代，中國、美國和蘇聯(lián)同時(shí)陷于危機(jī)之中，中國危機(jī)是“文革”所引發(fā)的；美國危機(jī)和西方危機(jī)是60年代社會(huì)危機(jī)延續(xù)下來的，石油危機(jī)進(jìn)一步刺激了社會(huì)危機(jī)；蘇聯(lián)在經(jīng)歷了長達(dá)50年的高速經(jīng)濟(jì)增長后突然停滯下來。同樣陷于危機(jī)之中，為什么結(jié)果迥異？中國和美國是通過經(jīng)濟(jì)改革的辦法走出危機(jī)的，中國是鄧小平領(lǐng)導(dǎo)的改革開放，美國是里根總統(tǒng)的新自由主義，而蘇聯(lián)的戈?duì)柊蛦谭騽t試圖從政治制度上下手解決問題，結(jié)果中國和美國度過了危機(jī)，而蘇聯(lián)被一勞永逸地解決掉了——蘇共下臺(tái)、國家解體。

三大國的故事告訴我們，在事關(guān)政治權(quán)力關(guān)系的“政治認(rèn)知力”上出了問題，就會(huì)犯下顛覆性、戰(zhàn)略性的錯(cuò)誤。蘇聯(lián)解體從一個(gè)方面說明了政治制度的決定性作用，而美國歷史和中國的改革開放則從另一個(gè)方面說明了政治制度的決定性作用。讓人欣慰的是，這種“政治認(rèn)知”不光體現(xiàn)在中國近現(xiàn)代歷史上，歷史的軌跡還給了中國人以理論自覺，形成了相應(yīng)的“政治認(rèn)知力”。

中國為什么不會(huì)在政治道路上犯顛覆性錯(cuò)誤

在西方習(xí)慣性的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系思維方式下，中國搞了市場經(jīng)濟(jì)，就應(yīng)該有相應(yīng)的政治體制改革，建立起與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政治制度。其內(nèi)在邏輯是，市場經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致利益多元化和社會(huì)結(jié)構(gòu)多元化，因此應(yīng)該有不同利益的政治代表（代議制），如此一來，政治多元主義和多黨制就成為必然之勢(shì)。可以說，西方社會(huì)科學(xué)的主題就是圍繞這個(gè)政治邏輯而展開的。如果按照這個(gè)套路走下去，中國共產(chǎn)黨和國民黨就沒有區(qū)別了，中國的政治制度和美國的政治制度也沒有根本區(qū)別了，和大多數(shù)發(fā)展中國家的政治選擇也都沒有什么區(qū)別了。然而，歷史和世界政治的現(xiàn)實(shí)已經(jīng)告訴我們，那是一條災(zāi)難性的道路，是一套災(zāi)難性的體制。

中國既有的“政治認(rèn)知力”將保證我們不會(huì)犯這類顛覆性、災(zāi)難性的錯(cuò)誤。在上任伊始，習(xí)近平總書記就曾強(qiáng)調(diào)：“我不贊成那種籠統(tǒng)認(rèn)為中國改革在某個(gè)方面滯后的說法。在某些方面、某個(gè)時(shí)間，快一點(diǎn)、慢一點(diǎn)是有的，但總體上不存在中國改革哪方面改了，哪方面沒有改。問題的實(shí)質(zhì)是改什么、不改什么，有些不改的、不能改的，再過多長時(shí)間也是不改，這不能說不改革。”顯然，不能改的就是社會(huì)主義根本制度。這是中共領(lǐng)導(dǎo)人第一次明確表達(dá)對(duì)政治改革與經(jīng)濟(jì)改革的新看法，即不同意政治改革落后于經(jīng)濟(jì)改革的流行說法。中國領(lǐng)導(dǎo)人為什么自信地這樣講？原因就在于其對(duì)政治制度決定性作用的認(rèn)知。

2014年，在慶祝全國人民代表大會(huì)成立60周年的講話中，習(xí)近平總書記提出了“政治制度的決定性作用”：“政治制度是用來調(diào)節(jié)政治關(guān)系、建立政治秩序、推動(dòng)國家發(fā)展、維護(hù)國家穩(wěn)定的?！边@一論斷確認(rèn)了政治制度的核心作用。因此，“一個(gè)國家的政治制度決定于這個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，同時(shí)又反作用于這個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，乃至于起到?jīng)Q定性作用。在一個(gè)國家的各種制度中，政治制度處于關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！边@種“新表述”既還原了歷史唯物主義基本原理，也道出了中國歷史的制度變遷規(guī)律。無獨(dú)有偶，政治學(xué)主流學(xué)派歷史制度主義，就是關(guān)注政治的重要性甚至決定性作用。

從比較歷史和世界政治的角度看，政治制度的決定性作用通過正、負(fù)兩個(gè)方面體現(xiàn)出來。移植而來的“飛來峰”式政治制度，必然水土不服而導(dǎo)致無效治理甚或國家失??；而根植于本土的政治制度，具有民族精神的支撐和文化傳統(tǒng)的滋養(yǎng)，因而具有強(qiáng)大的生命力。這種“政治認(rèn)知能力”本身就是一種國家治理能力，保障了中國國家治理體系和治理能力建設(shè)的方向性，避免一個(gè)大國犯顛覆性的錯(cuò)誤。

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參考文獻(xiàn)

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①習(xí)近平：《在慶祝全國人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2014年9月6日。

②《習(xí)近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年。

③楊光斌：《從求變到求治：中國政治學(xué)研究范式轉(zhuǎn)型》，《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2017年4月19日。

? ? （作者為中國人民大學(xué)特聘教授、國際關(guān)系學(xué)院院長）