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【摘要】從1980年鄧小平在中央工作會(huì)議上提出加強(qiáng)“法制教育”，到2014年黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“法治教育”，我國(guó)新時(shí)期法律宣傳教育歷經(jīng)30多年的實(shí)踐探索，完成了從“法制教育”到“法治教育”的轉(zhuǎn)變，雖一字之差，卻體現(xiàn)了我國(guó)法律教育理念的巨大轉(zhuǎn)變。不論黨的相關(guān)文獻(xiàn)變化還是歷次“五年普法”演變，都反映出我國(guó)法律宣傳教育從知識(shí)層面提升到了意識(shí)層面，是黨和國(guó)家治理水平提升的標(biāo)志，體現(xiàn)出以人為本的法治教育思想，既提升了民眾參與法治教育的積極性，又有利于民眾法律信仰的養(yǎng)成。

【關(guān)鍵詞】法制教育；法治教育；法制；法治；教育理念

【作者簡(jiǎn)介】王樹蔭（1958-），男，江蘇南通人，北京師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；房玉春（1976-），女，山東濟(jì)寧人，北京師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院2014級(jí)博士研究生（北京 ?100872）。

【原文出處】《甘肅社會(huì)科學(xué)》（蘭州）,2017.2.48～52

【基金項(xiàng)目】本文為北京高校中國(guó)特色社會(huì)主義理論研究協(xié)同創(chuàng)新中心（北京師范大學(xué)）階段性成果。

從“法制教育”到“法治教育”的轉(zhuǎn)變，是新時(shí)期我們黨推進(jìn)“依法治國(guó)”戰(zhàn)略進(jìn)程的一個(gè)重要方面。1978年十一屆三中全會(huì)提出“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”16字方針；1997年，黨的十五大確立“依法治國(guó)”基本方略；2002年，黨的十六大將“依法治國(guó)基本方略得到全面落實(shí)”列入全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)；2007年，黨的十七人提出加快建設(shè)“社會(huì)主義法治國(guó)家”；2012年，黨的十八大提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)”、“法治是治國(guó)理政的基本方式”；2014年，黨的十八屆四中全會(huì)提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。與此相適應(yīng)，黨的十八屆四中全會(huì)改變了1980年鄧小平在中央工作會(huì)議上“法制教育”的提法，首次提出“法治教育”的概念，強(qiáng)調(diào)“深入開展法治宣傳教育”，“把法治教育納入國(guó)民教育體系”，“把法治教育納入精神支明創(chuàng)建內(nèi)容”[1]。從“法制教育”到“法治教育”，標(biāo)志著我國(guó)法律宣傳教育歷經(jīng)30多年的實(shí)踐探索，完成了從知法守法教育到提升法治思維、培養(yǎng)法律意識(shí)的轉(zhuǎn)變，反映了我國(guó)法律教育理念和教育目標(biāo)的重大變化。

一、“法制教育”與“法治教育”的區(qū)別和聯(lián)系

無論是在理論研究還是實(shí)際工作中，我們常常模糊“法制教育”與“法治教育”這兩個(gè)概念的界限。事實(shí)上，二者無論從內(nèi)涵上還是價(jià)值理念方面都有很大的區(qū)別，對(duì)于我國(guó)社會(huì)主義民主和法治建設(shè)的作用也顯著不同。對(duì)二者進(jìn)行分析比較，厘清其區(qū)別與聯(lián)系，剖析兩者所表達(dá)的不同理念，對(duì)促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義民主與法治的進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)具有重要意義。

（一）“法制教育”與“法治教育”的區(qū)別

改革開放以來，面向大眾的法律宣傳教育經(jīng)歷了從“法制教育”到“法治教育”的發(fā)展歷程。初期階段的“法制教育”側(cè)重于法文化器物層面上的傳播，其主要內(nèi)容在于“法律常識(shí)和基礎(chǔ)知識(shí)”的傳播，而“法治教育”則以法文化與法律精神的傳授為內(nèi)容，以實(shí)現(xiàn)廣大民眾知法、守法、用法、信法的教育目的，“法制教育”與“法治教育”僅一字之差，卻有著不同的價(jià)值追求。

“法制教育”與“法治教育”是由“法制”“法治”與“教育”構(gòu)成的復(fù)合詞，“法制教育”與“法治教育”的區(qū)別，源于法制與法治的區(qū)別。法制，是一個(gè)中性概念，從靜態(tài)角度看是“法律制度”的簡(jiǎn)稱，指法律和制度的總和；從動(dòng)態(tài)角度可以理解為法律和制度的運(yùn)行，就是法律主體行使法定權(quán)利或權(quán)力，并履行法定義務(wù)的過程，是立法、執(zhí)法、司法、護(hù)法和守法等環(huán)節(jié)有機(jī)統(tǒng)一的活動(dòng)。法制作為一種國(guó)家統(tǒng)治工具，與民主沒有必然聯(lián)系，有維護(hù)權(quán)利和自由的法制，也有限制權(quán)利與自由的法制。與“法制”一樣，“法制教育”也是一個(gè)中性概念，有人治模式下的“法制教育”，也有法治模式下的“法制教育”?！胺ㄖ平逃币悦癖娛胤榻逃繕?biāo)，以維護(hù)社會(huì)秩序?yàn)楹诵膬r(jià)值，維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的長(zhǎng)治久安是“法制教育”的基本理念?！胺墒侵螄?guó)之重器，良法是善治之前提。”雖然國(guó)家的安定和諧、公民的安全自由都離不開秩序，維護(hù)秩序體現(xiàn)了法制教育的重要性所在，但現(xiàn)代法治國(guó)家所追求的應(yīng)該是正當(dāng)?shù)纳鐣?huì)秩序，是以嚴(yán)密保障公民權(quán)利和自由為最終目標(biāo)的社會(huì)秩序。如果法制教育忽視公民權(quán)利和自由，甚至宣揚(yáng)以犧牲公民權(quán)利和自由為代價(jià)的法制秩序，它就喪失了正當(dāng)性價(jià)值，破壞了法律信仰的正義基礎(chǔ)，導(dǎo)致法律虛無主義、法律工具主義，難免與人治有關(guān)聯(lián)，甚至有專制之嫌，最終造成“法制教育”實(shí)效性的欠缺。

同樣，我們對(duì)于“法治教育”的理解也應(yīng)該從“法治”概念開始?！胺ㄖ巍钡膬?nèi)涵，亞里士多德早在幾千年前就給出了經(jīng)典的論斷，“法治應(yīng)當(dāng)包含兩種重要意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定良好的法律”[2]。所以，法治有明確的價(jià)值取向，與民主自由、權(quán)利保障密不可分。2009年，中共中央政法委組織編寫的《社會(huì)主義法治理念讀本》認(rèn)為，“法治”既是通常理解的“法律之治”，用法律進(jìn)行國(guó)家治理，又是指“法治社會(huì)”的狀態(tài)，即權(quán)力和權(quán)利通過法律得到合理配置的社會(huì)。“法治”的核心價(jià)值就是保障公民的權(quán)利，通過限制權(quán)力來保護(hù)民眾的權(quán)利，滿足公民的利益，這就決定了“法治教育”也有明確的價(jià)值傾向性，即發(fā)展民主、保障人權(quán)，“法治教育”的最終目標(biāo)是使廣大人民享有廣泛真實(shí)的權(quán)利和自由，它不僅教育公民在與他人交往中不侵害他人權(quán)利，而且強(qiáng)調(diào)在官民交往中公民要勇于維護(hù)自身權(quán)利，不受非法權(quán)力侵害。與“法制教育”相比，“法治教育”對(duì)保障民眾權(quán)利和保障社會(huì)秩序都非常重視。一方面，“法治教育”是培養(yǎng)法治理念和民主權(quán)利的教育；另一方面，“法治教育”也非常重視社會(huì)秩序的維護(hù)。在“法治教育”的過程中，必須強(qiáng)調(diào)權(quán)利和自由只能是法治范圍內(nèi)的權(quán)利和自由，離開法律和秩序，個(gè)人的權(quán)利和自由就無法真正實(shí)現(xiàn)?！胺ㄖ谓逃笔墙逃癖娬J(rèn)識(shí)并接受憲法法律在實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利進(jìn)程中的重要價(jià)值，禁止任何人以超越憲法法律之上的手段和方法實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)利，鼓勵(lì)民眾努力追求合法權(quán)利。維護(hù)權(quán)利，把權(quán)利和秩序有機(jī)結(jié)合起來是社會(huì)主義民主法治建設(shè)的價(jià)值追求。

（二）“法治教育”是“法制教育”的升級(jí)版

“法治教育”不是空中樓閣，并不是“在白紙上作畫”，它是以長(zhǎng)期以來“法制教育”的實(shí)踐成果為基礎(chǔ)的。二者之間存在著千絲萬縷的連續(xù)性和繼承性，這也根源于“法制”與“法治”的緊密關(guān)系。法制是法治的構(gòu)成要件，是法治的前提和基礎(chǔ)，“有法制并不一定有法治，但是沒有法制，卻絕對(duì)談不上有法治，任何法治都是以法制作為基礎(chǔ)建立起來的”[3]。法制的完備與否，關(guān)系到法治能否實(shí)現(xiàn)。而法治社會(huì)的實(shí)現(xiàn)，也關(guān)系到法制是否可以真正完備，法治是法制的方向和歸宿。我們發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，需要健全的法律制度，迫切需要良好的法制；建設(shè)社會(huì)主義民主政治的關(guān)鍵在于真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，更必然要求實(shí)行法治。

從“法制教育”到“法治教育”的轉(zhuǎn)變，是新時(shí)期依法治國(guó)歷史發(fā)展的必然結(jié)果。20世紀(jì)七八十年代，“文革”之后百廢待興，民主基礎(chǔ)薄弱，為此不僅要加快法律制度建設(shè)，更要進(jìn)行法律宣傳教育，人人知法、懂法才能促進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)。1980年12月25日，鄧小平在中央工作會(huì)議閉幕式上所作的《貫徹調(diào)整方針，保證安定團(tuán)結(jié)》報(bào)告中提出：“在黨政機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、企業(yè)、學(xué)校和全體人民中，都必須加強(qiáng)紀(jì)律教育和法制教育?！盵4]這是十一屆三中全會(huì)以來黨中央首次提出“法制教育”的指導(dǎo)思想。1982年9月，黨的十二大報(bào)告繼續(xù)強(qiáng)調(diào)：“要在全體人民中間反復(fù)地進(jìn)行法制的宣傳教育，從小學(xué)起各級(jí)學(xué)校都要設(shè)置有關(guān)法制教育的課程，努力使每個(gè)公民都知法守法?！盵5]這一時(shí)期的法制教育側(cè)重法律法規(guī)初步的宣傳教育，以法律基本常識(shí)和基礎(chǔ)理論知識(shí)的傳授為主要任務(wù)，使民眾對(duì)社會(huì)主義法律法規(guī)有初步的了解和認(rèn)識(shí)是主要目的，即“法制教育”的最主要目標(biāo)是教育對(duì)象的知法和守法。1995年，在《關(guān)于加強(qiáng)學(xué)校法制教育的意見》中，國(guó)家教委明確規(guī)定學(xué)?！胺ㄖ平逃钡闹饕虒W(xué)目的就是通過向?qū)W生傳授法律基本常識(shí)和基礎(chǔ)理論知識(shí)，使其初步了解和認(rèn)識(shí)社會(huì)主義法律制度，最終達(dá)到培養(yǎng)守法公民的教學(xué)目標(biāo)?！胺ㄖ平逃钡膬?nèi)容設(shè)置和目標(biāo)定位，有其時(shí)代的合理性、實(shí)踐的迫切性。隨著依法治國(guó)的深入，在全面建設(shè)法治社會(huì)的語境下，僅僅滿足于知法守法的“法制教育”已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)主義法治實(shí)踐的需要?！胺ㄖ谓逃北仨毺岬饺粘躺蟻恚?yàn)椤胺ㄖ谓逃辈坏屆癖娭?、守法，更重視培養(yǎng)其用法、信法、護(hù)法的自覺意識(shí)?！胺ㄖ谓逃贝_立以權(quán)利和自由為核心的“法治教育”理念，建立完備的以權(quán)力控制和維護(hù)的國(guó)家機(jī)制，確立以憲法為核心的法律信仰教育目標(biāo)，這是提升民眾法律素養(yǎng)、全面實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家的新要求。

從“法制教育”轉(zhuǎn)變到“法治教育”，意味著我國(guó)的法律宣傳教育從知識(shí)層面提升到了意識(shí)層面，逐步實(shí)現(xiàn)文化與精神一體化的教育與傳播，最終提高民眾整體性法律素養(yǎng)。這一重大轉(zhuǎn)變是國(guó)家治理方式從人治到法治轉(zhuǎn)變的結(jié)果，是歷史發(fā)展的必然選擇，標(biāo)志著黨和國(guó)家治理水平的提升。以否定人治為前提，以法治為指導(dǎo)，以法治國(guó)家為目標(biāo)是從“法制教育”到“法治教育”最重大的價(jià)值。

二、從“法制教育”到“法治教育”的發(fā)展歷程

從“法制”到“法治”的轉(zhuǎn)變，意味著從國(guó)家治理到社會(huì)層面的改革，必須有相應(yīng)的法律制度和法治思維來適應(yīng)這種變化，體現(xiàn)在法律宣傳教育方面，從“法制教育”到“法治教育”就是適應(yīng)法治建設(shè)的順勢(shì)調(diào)整，是國(guó)家培養(yǎng)民眾權(quán)利意識(shí)、提升民眾法律素養(yǎng)的過程。

（一）從“法制”到“法治”的轉(zhuǎn)變

從“法制”到“法治”的轉(zhuǎn)變，是新時(shí)期社會(huì)主義民主法治建設(shè)進(jìn)程中黨和國(guó)家治理思路的轉(zhuǎn)變，這個(gè)過程不是一蹴而就的，而是經(jīng)歷了一個(gè)艱難反復(fù)的歷程。十一屆三中全會(huì)前，黨的文件基本上都是采用“法制”的說法。1978年12月，十一屆三中全會(huì)公報(bào)明確提出要加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)，強(qiáng)調(diào)“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制，使民主制度化、法律化”，這一時(shí)期的“法制”主要是指法律制度的強(qiáng)化建設(shè)。在思想大解放的條件下，理論界于1978年年底展開了“法制”與“法治”的大討論，這種討論伴隨著國(guó)家治理方式的改革探索從未中斷過。1979年9月，《中共中央關(guān)于堅(jiān)決保證刑法、刑事訴訟法切實(shí)實(shí)施的指示》指出，刑法等7部基本法律通過后，它們能否嚴(yán)格執(zhí)行，是衡量我國(guó)是否實(shí)行社會(huì)主義法治的重要標(biāo)志。這是黨中央第一次明確使用“法治”概念的文件，是我國(guó)邁向法治國(guó)家的宣言書，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)入新的階段。1997年黨的十五大確立“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)方略，1999年九屆人大二次會(huì)議正式通過“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的憲法修正案?！胺ㄖ巍弊鳛橐环N治國(guó)理念正式確立下來，在我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)過程中具有里程碑意義。

（二）從黨的文獻(xiàn)看“法制教育”到“法治教育”的轉(zhuǎn)變

作為一個(gè)缺少法治傳統(tǒng)、法治基礎(chǔ)薄弱的國(guó)家，我國(guó)的法律教育一直推行以國(guó)家為主體、自上而下的宣傳模式，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨在法律教育中擔(dān)任了總設(shè)計(jì)、總指揮的角色，通過黨的重要相關(guān)文獻(xiàn)，可以追尋到我國(guó)法律教育改革的軌跡。在法制教育初期，受制于法治理念發(fā)展的時(shí)代局限，中國(guó)共產(chǎn)黨更多地關(guān)注法治的法律屬性，強(qiáng)調(diào)法律的工具性和形式性，即追求形式法治，凸顯法律工具主義。直到黨的十五大，黨對(duì)保障人權(quán)、公平正義的法治理念有了本質(zhì)的認(rèn)識(shí)，全面確立依法治國(guó)策略。黨的十五大報(bào)告指出：“我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)跨越世紀(jì)的發(fā)展，要求我們?cè)趫?jiān)持四項(xiàng)基本原則的前提下，繼續(xù)推進(jìn)政治體制改革，進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！盵6]這表明，我國(guó)的法治教育途徑及教育目標(biāo)已經(jīng)明確，從“法制教育”到“法治教育”的改革拉開序幕。

隨著黨和國(guó)家對(duì)社會(huì)主義法治的本質(zhì)和規(guī)律更加深刻地把握，十六大以后，黨中央高度重視法律的宣傳教育，圍繞“全面依法治國(guó)方略”“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成”提出了一系列重要概念和思想——“社會(huì)主義法治理念”“法治思維”“尊重保障人權(quán)”等。十六屆六中全會(huì)專門闡述了“加強(qiáng)制度建設(shè)，保障社會(huì)公平正義”的具體要求，并且再次強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)社會(huì)主義法律體系建設(shè)”“尊重和保障人權(quán)”。黨的十七大進(jìn)一步提出：“深入開展法制宣傳教育，弘揚(yáng)法治精神，形成自覺學(xué)法守法用法的社會(huì)氛圍?！边@表明中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于“法治教育”的研究繼續(xù)深化，充分認(rèn)識(shí)到了法治意識(shí)、法治理念、法治精神等精神層面建設(shè)的重要性。法治理念屬于法治意識(shí)的理性認(rèn)識(shí)階段，是法治觀念發(fā)展的高級(jí)形態(tài)，而法治精神又是法治理念通過法治實(shí)踐提煉升華的更高層面。法治精神一旦生成必將有利于促進(jìn)民眾法治理念的普遍提升，民眾的法治理念越是接近并反映這個(gè)國(guó)家的法治精神，其法治化程度就越高。培養(yǎng)法治精神的提出和踐行，標(biāo)志著我國(guó)法律教育改革正從法律知識(shí)的層面深入法治精神的內(nèi)核。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央不但發(fā)展了依法治國(guó)的治理理念，而且豐富了“法治教育”的理論和內(nèi)容，明確了法律教育的基本定位、重大任務(wù)和重要措施。黨的十八大報(bào)告提出，要“更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用”，為此要“弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，樹立社會(huì)主義法治理念，增強(qiáng)全社會(huì)學(xué)法尊法守法用法意識(shí)”[7]。十八屆三中全會(huì)明確要求“健全社會(huì)普法教育機(jī)制”，十八屆四中全會(huì)首次提出“深入開展法治宣傳教育”，要“把法治教育納入國(guó)民教育體系，從青少年抓起，在中小學(xué)設(shè)立法治知識(shí)課程”[1]。這是中共中央第一次在正式文件中出現(xiàn)“法治教育”的明確表述，一改以往“法制教育”的提法，標(biāo)志著我國(guó)法律宣傳教育歷經(jīng)30多年的實(shí)踐探索，完成了從“法制教育”到“法治教育”的轉(zhuǎn)變，我國(guó)社會(huì)主義民主與法治建設(shè)、社會(huì)主義法律宣傳教育進(jìn)入了一個(gè)全新的階段。

（三）從“五年普法”看“法制教育”到“法治教育”的轉(zhuǎn)變

作為我國(guó)法律教育重要組成部分的歷次“五年普法”教育活動(dòng)，從1986年實(shí)行第一個(gè)“五年規(guī)劃”至2016年“七五”普法，已經(jīng)走過了30年?！岸⒅辍被厥?，普法宣傳教育的每一步進(jìn)展都與中國(guó)改革開放和法治建設(shè)緊密聯(lián)系，每一個(gè)“五年普法”教育對(duì)象、教育內(nèi)容和教育目標(biāo)的改變都對(duì)應(yīng)著國(guó)家法治建設(shè)方針、政策和工作重心的變化。經(jīng)過6個(gè)“五年普法”，我國(guó)法律宣傳教育實(shí)現(xiàn)了從常識(shí)性普及、知識(shí)性傳授到法律意識(shí)灌輸、法治精神培育的轉(zhuǎn)變，這個(gè)過程一言以概之就是從“法制教育”到“法治教育”的轉(zhuǎn)變過程。

“一五”“二五”普法階段是我國(guó)普法宣傳的開端，法制教育側(cè)重于基礎(chǔ)理論常識(shí)。經(jīng)歷十年“文革”沖擊后的中國(guó)深刻認(rèn)識(shí)到法律、制度建設(shè)的重要性，順應(yīng)社會(huì)形勢(shì)發(fā)展的需求，黨和國(guó)家做出了加強(qiáng)“法制制度”的決定。1985年11月通過的《關(guān)于在公民中普及法律常識(shí)的決定》，標(biāo)志著我國(guó)第一個(gè)五年普法教育啟動(dòng)。無論是1986-1990年的“一五”普法，還是1991-1995年的“二五”普法，“法制教育”的主要內(nèi)容是“十法一條例”的法律常識(shí)和與人民群眾工作生活相關(guān)的法律基礎(chǔ)知識(shí)，“法制教育”的初衷主要是促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、教育民眾知法守法，“法制教育”處于探索起步階段。

1996-2010年，是我國(guó)普法宣傳的上升期?！叭濉逼辗A段，依法治國(guó)理論的確立，“法治”取代“法制”成為我國(guó)新時(shí)期的治國(guó)方略，“法制教育”迎來發(fā)展的春天。在“三五”普法工作開展過程中，第一次提出理論要與實(shí)踐相結(jié)合，普法側(cè)重點(diǎn)開始從教育民眾“學(xué)法”向鼓勵(lì)民眾“用法”轉(zhuǎn)變?！八奈濉逼辗ㄒ?guī)劃明確提出，不僅要讓公民知法、守法，而且更要學(xué)會(huì)用法、護(hù)法。“五五”普法進(jìn)一步提出社會(huì)主義法治文化建設(shè)重要的任務(wù)之一，就是進(jìn)一步開展法制宣傳教育，加強(qiáng)公民意識(shí)教育，在全社會(huì)形成自覺學(xué)法、守法、用法的氛圍，樹立社會(huì)主義的民主法治、自由平等、公平正義的理念。這一階段我國(guó)普法教育實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)型并步入了“權(quán)利至上”的新階段。

2011年開始的“六五”普法標(biāo)志著我國(guó)“法制教育”進(jìn)入提升期。這一階段的顯著特點(diǎn)就是開始重視法治理念的教育和法治精神的培養(yǎng)，在民眾法律素養(yǎng)顯著提升、我國(guó)社會(huì)主義法律體系基本形成的大背景下，2012年黨的十八大不但再次強(qiáng)調(diào)弘揚(yáng)法治精神、樹立法治理念的重要性，并確立了“法制教育”的重點(diǎn)是培養(yǎng)民眾的“法治思維”和“法治方式”。十八屆四中全會(huì)正式提出“法治教育”概念，這是30年“普法宣傳”和“法律教育”順理成章的結(jié)果，標(biāo)志著我國(guó)法律教育完成從“法制教育”到“法治教育”的轉(zhuǎn)變。2016年開始的第七個(gè)五年法治宣傳教育工作已經(jīng)全面展開，“七五”普法規(guī)劃再次強(qiáng)調(diào)注重弘揚(yáng)法治精神、培育法治理念、樹立法治意識(shí)，要引導(dǎo)民眾自覺守法、遇事找法、解決問題靠法的習(xí)慣。至此，我國(guó)“法治教育”進(jìn)入全面推進(jìn)的成熟發(fā)展時(shí)期。

三、“法制教育”向“法治教育”轉(zhuǎn)變的重大意義

當(dāng)前，我國(guó)的法律教育已經(jīng)取得了很大進(jìn)展，但法治意識(shí)還沒有成為全社會(huì)的普遍意識(shí)，民眾的法律理念與法治精神與法治社會(huì)的根本要求還有相當(dāng)大的距離。提高人的法治化程度，關(guān)鍵是提高人的法律素養(yǎng)，而法律素養(yǎng)的提高離不開教育，正如鄧小平所說：“加強(qiáng)法制重要的是要進(jìn)行教育，根本問題是教育人”[8]“法治教育”是社會(huì)主義法治建設(shè)的基礎(chǔ)和必要途徑，是衡量法治建設(shè)水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。從“法制教育”轉(zhuǎn)化到“法治教育”，對(duì)培養(yǎng)民眾的法治精神與法治理念、提高法治教育實(shí)效性具有重要意義。

（一）從“法制教育”到“法治教育”明確了以人為本的教育理念

從“法制教育”轉(zhuǎn)為“法治教育”，是法律教育理念的重大變化，督促政策制定者、理論研究者和法治教育執(zhí)行者有意識(shí)地去除傳統(tǒng)的法制教育觀念，建構(gòu)符合新時(shí)期新階段需要的新理念、新體制，實(shí)現(xiàn)人民依法治國(guó)、政府依法執(zhí)政、公民依法行使權(quán)利的“三位一體”的法治中國(guó)模式。以往我們的“法制教育”往往側(cè)重于義務(wù)與禁令的宣傳，權(quán)利本位的教育相對(duì)不足，更多地強(qiáng)調(diào)法律的約束和義務(wù)等強(qiáng)制功能，給民眾產(chǎn)生“法律是約束人們行為的準(zhǔn)則”“個(gè)人只是義務(wù)的主體”等片面認(rèn)識(shí)，法律成為國(guó)家的工具，公民權(quán)利和利益沒有應(yīng)有的位置，隨之而來的就是民眾對(duì)法律的距離感，認(rèn)為“只要不違法就可以不學(xué)法”，對(duì)國(guó)家自上而下的法治宣傳教育持消極態(tài)度甚至逆反心理。加之我們的“法制教育”存在一些與時(shí)代脫節(jié)的教育方法，比如法律教育轉(zhuǎn)化成知識(shí)傳授或某些法條的講解，法理教育退化為純粹的知識(shí)記憶，缺乏法治精神層面的培育等，法制教育的實(shí)效性不強(qiáng)。

馬克思認(rèn)為，驅(qū)使人從事一切活動(dòng)的最終驅(qū)動(dòng)因素是人的需要，人類一切活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿都基于人的需要，所以作為蘊(yùn)含特定價(jià)值導(dǎo)向和價(jià)值理想的法律規(guī)范，只有符合民眾的基本價(jià)值需求，才有可能獲得民眾的內(nèi)心認(rèn)可進(jìn)而得到普遍有效遵循。法國(guó)思想家盧梭曾說：“這種法律既不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上，而是銘刻在公民們的內(nèi)心里?！盵9]長(zhǎng)期以來國(guó)家本位的“法制教育”理論與教育模式，使法律成為政治統(tǒng)治的工具，以國(guó)家為中心的“法制教育”制約了法律教育的有效性，已不再能夠適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要。現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系和治理能力要求明確“法治教育”的內(nèi)涵，以社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要為基礎(chǔ)，以民眾的權(quán)利需求為導(dǎo)向，推進(jìn)法律教育的改革和完善，讓法治理念真正深入人心。

從“法制教育”轉(zhuǎn)化到“法治教育”，體現(xiàn)出黨和國(guó)家以人為本的教育思想，通過公民法律知識(shí)傳授、法治能力培育提高公民的綜合素養(yǎng)，改善公民生活狀況，以廣大民眾的生活需求作為開展法治教育的基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)，徹底擺脫法律工具主義和法律國(guó)家主義的束縛。法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰。人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護(hù)。公民法治精神的培育離不開以人為本的導(dǎo)向，“法治教育”的根基也在于此，只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)“法治教育”形式與內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)“法治教育”的有效性。

（二）從“法制教育”到“法治教育”凸顯了全新的教育模式

“法治教育”是一個(gè)關(guān)乎國(guó)家、社會(huì)、公眾參與的事業(yè)，需要多方合力成就。基于國(guó)家對(duì)于法治建設(shè)的高度重視，以及法治精神在社會(huì)治理中的重要作用，“法治教育”無疑應(yīng)該是社會(huì)各界關(guān)注的重要課題。以實(shí)踐的視角對(duì)社會(huì)主義法治教育進(jìn)行研究，探索一套調(diào)動(dòng)全社會(huì)積極參與的行之有效的“法治教育”機(jī)制，不僅能夠繼承“法制教育”，傳授法律知識(shí)，強(qiáng)化遵法守法的傳統(tǒng)，更能充分彰顯“法治教育”的影響力，推動(dòng)國(guó)家法治建設(shè)的強(qiáng)大功能。

在我國(guó)法律宣傳教育的實(shí)踐中，普遍存在一個(gè)現(xiàn)象，即缺失廣大民眾積極主動(dòng)的參與。法治社會(huì)建設(shè)初期的“法制教育”，主要是關(guān)于法律的規(guī)范性教育，在教育方式和路徑上，多采用自上而下、以灌輸為主的方式，缺少社會(huì)成員積極有效的參與，進(jìn)而缺少民眾的認(rèn)同感?？梢哉f，對(duì)“法制教育”理論認(rèn)識(shí)的局限性、實(shí)踐操作的單一性，造成了在法治社會(huì)的建構(gòu)中，“法制教育”成效的有限性，即被動(dòng)的教育模式，由于缺乏參與、互動(dòng)和反饋，很大程度上降低了“法制教育”的實(shí)效性。

從“法制教育”到“法治教育”，民眾由被動(dòng)地接受“法制教育”到積極主動(dòng)、有目的有計(jì)劃地參與“法治教育”，這應(yīng)該是從“法制教育”轉(zhuǎn)化到“法治教育”重要的實(shí)踐價(jià)值?！胺ㄖ谓逃钡氖滓?jiǎng)恿碓丛谟诿癖妼?duì)國(guó)家法治理念的認(rèn)可接受，“法治教育”的有效途徑在于民眾與國(guó)家在“法治教育”中實(shí)現(xiàn)良好的互動(dòng)。“法律活動(dòng)中更為廣泛的公眾參與乃是重新賦予法律以活力的重要途徑。除非人們決定那是他們的法律，否則就不會(huì)尊重法律?！盵10]通過有組織的教育活動(dòng)，傳授給民眾有關(guān)法治的規(guī)范性和價(jià)值性的法律知識(shí)，使廣大民眾具備主動(dòng)參與“法治教育”的動(dòng)力和技能。通過傳授法律規(guī)范的理論和應(yīng)用，教育民眾知法、守法，培養(yǎng)民眾護(hù)法、用法的能力，是“法治教育”實(shí)踐性的體現(xiàn)。但從根本上說，“法治教育”應(yīng)以公民為教育主體，為公民提供所需求的法律教育，按照公民感興趣的方式吸引公民的參與。

“法制教育”成為“法治教育”的一個(gè)重要部分，“法治教育”模式從被動(dòng)到主動(dòng)的轉(zhuǎn)化，反映了社會(huì)環(huán)境的變化，順應(yīng)了社會(huì)的發(fā)展需要。由民眾法律知識(shí)的學(xué)習(xí)到法律素養(yǎng)的提高，由強(qiáng)調(diào)守法教育到培養(yǎng)民眾的民主法治意識(shí)，是關(guān)系到社會(huì)主義法治社會(huì)建設(shè)成敗的重要轉(zhuǎn)變。

（三）從“法制教育”到“法治教育”強(qiáng)化了法律信仰的教育目標(biāo)

法治，從制度的層面講，它是一種治國(guó)方略；從精神層面講，它是一種理念、一種文化，是一種把法律作為社會(huì)運(yùn)行最高權(quán)威的觀念和意識(shí)。只有社會(huì)成員普遍把法律當(dāng)作最高行為準(zhǔn)則，并以這種普遍的社會(huì)信仰支配其日常行為，法治社會(huì)才能真正實(shí)現(xiàn)。我國(guó)法律教育體制之所以有必要由“法制教育”向“法治教育”轉(zhuǎn)變，就是因?yàn)樵谖覈?guó)社會(huì)還沒有形成維護(hù)法律權(quán)威的濃厚氛圍，法律至上的理念尚待培養(yǎng)。而加強(qiáng)“法治教育”，培養(yǎng)公民法治觀念，建構(gòu)新的“法治教育”機(jī)制是培養(yǎng)法律信仰的必經(jīng)路徑。

維護(hù)法律權(quán)威是法治的固有含義。黨的十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)指出，法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰。從“法制教育”到“法治教育”，強(qiáng)化公民的權(quán)利意識(shí)，使公民由被動(dòng)接受“法制教育”到積極主動(dòng)參與到“法治教育”和法治建設(shè)中來，營(yíng)造法律信仰的社會(huì)環(huán)境，更有利于實(shí)現(xiàn)法律信仰的教育目標(biāo)。

只有“法治教育”才真正培養(yǎng)法律的權(quán)威，促進(jìn)法律信仰的形成。不論古代的中國(guó)還是西方，法制往往與人治、專制緊密相連。在社會(huì)主義中國(guó)，如果不重視法治的價(jià)值追求，不改進(jìn)以往的某些“法制教育”的缺陷，某些社會(huì)群體背離民主、脫離法治的可能性也是存在的。幾千年的封建專制歷史使中國(guó)缺乏法治的傳統(tǒng)理念，也導(dǎo)致我國(guó)長(zhǎng)期以來的“法制教育”傾向于重義務(wù)、輕權(quán)利的實(shí)體法教育，強(qiáng)調(diào)禁令與守法，這不利于法律權(quán)威與法律信仰的形成。轉(zhuǎn)化后的“法治教育”不但向公民傳授法律知識(shí)，教育公民對(duì)法律有直接的感官了解，而且?guī)椭窭斫夥ㄖ蔚幕緝r(jià)值，培養(yǎng)公民對(duì)憲法和法律的認(rèn)同，形成民主法治、自由平等和公平正義的現(xiàn)代理念，養(yǎng)成良好的公民意識(shí)，自覺樹立法律至上的法律意識(shí)與法律信仰。只有切實(shí)提高法律至上的法律意識(shí)，“法治教育”才能實(shí)現(xiàn)其培養(yǎng)目標(biāo)，人民的幸福安康、法治中國(guó)的建設(shè)才會(huì)有可靠保障。

全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。法治教育要把依法治國(guó)和以德治國(guó)結(jié)合起來，對(duì)全體人民深入開展法治宣傳教育，引導(dǎo)全民自覺守法，遇事找法，解決問題靠法。從一點(diǎn)一滴做起，從日常生活做起，養(yǎng)成懂規(guī)矩、守法律的習(xí)慣，增強(qiáng)全社會(huì)厲行法治的積極性和主動(dòng)性，形成守法光榮、違法可恥的社會(huì)氛圍，使全體人民都成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者和踐行者。

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