十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出，要加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化，構(gòu)建全民共建、共享的社會治理格局。社會治理精細化是要改變過去政府社會管理思路和方式的粗略化和單一化，針對差異化的需求和多元化的標準，提供更有針對性的服務(wù)，進行更細化的管理；共建共享的社會治理是要改變以往由政府單方面主導(dǎo)和推動的治理模式，鼓勵不同的利益主體和行動主體參與社會治理，協(xié)商治理決策，使社會治理以及公共服務(wù)滿足各類社會群體的需求，達成和諧共治的局面。“精細化”與“共建共享”是相輔相成的，滿足差異化需求的精細化治理，才能吸引更多利益主體的參與，更好地協(xié)商共處，達到共建共享的局面。而共建共享過程的推進，多元利益主體的參與，才能深入了解各類群體的差異化需求，提升社會治理精細化水平。
目前，各級政府及基層組織在推進社會治理精細化和構(gòu)建共建共享社會治理方面進行了多種嘗試，也取得了一些進展。然而，超大城市人口數(shù)量龐大，人口流動頻繁，人群聚集密度很高，社會構(gòu)成異質(zhì)性較大，社會群體的分化及貧富分化突出，文化觀念和利益訴求更加多元化，城市病日益嚴重（如交通堵塞、空氣污染、食品安全、房價高漲、生活成本攀升等），這些社會特征加大了實施精細化社會治理的難度，對構(gòu)建共建共享社會治理格局提出更大的挑戰(zhàn)。要開創(chuàng)社會治理的新格局，構(gòu)建精細化的、共建共享的社會治理模式，需要思路方面的創(chuàng)新與突破，而創(chuàng)新與突破的方向必須從超大城市的特點出發(fā)，細分各類群體的特殊需求，發(fā)揮各種社會力量的作用，達成共建共享局面。
發(fā)揮主流社會群體作用是構(gòu)建全民共建共享社會治理格局的關(guān)鍵
超大城市的一個主要社會特征是高度的社會分化，高度分化的社會群體對社會治理提出差異化的需求，各群體參與社會治理的積極性、可能發(fā)揮的作用以及參與方式也不相同。就目前來說，從社會治理角度來看，有三個維度的社會分化最為重要。一是外來人口與本地居民之間的分化；二是社會階層之間的分化；三是年齡群體之間的分化。這三個維度的社會分化，現(xiàn)有的社會治理及其相關(guān)政策設(shè)計都有所關(guān)注，但關(guān)注的側(cè)重點大多落在較為弱勢、被動的一端。對外來人口的社會管理是當前特大城市社會治理工作的一個重點；在社會階層分化層面，特大城市社會治理較為強調(diào)對經(jīng)濟困難群體和弱勢群體的救助；在年齡群體分化層面，社會治理更關(guān)注老齡化問題。的確，這些弱勢群體迫切需要政策扶助，應(yīng)該作為當前社會治理的工作重點。但與此同時，這樣的工作思路反映出特大城市社會治理仍然局限于傳統(tǒng)的社會管理思維，而不是真正的社會治理思維。傳統(tǒng)的社會管理模式把需要關(guān)注的社會群體看作為被管理者、被救助者或被服務(wù)者，而不是作為積極的參與者，與政府共同構(gòu)建社會治理體系。這種思維模式往往忽略了在社會治理建構(gòu)中有可能發(fā)揮極大作用的一些社會主流人群，而忽略這些人群的需求和參與意愿，將難以推進社會治理的精細化，也難以達成共建共享的社會治理格局。在特大城市，有兩個數(shù)量龐大的主流社會群體，一個是社會中間階層或中等收入群體，另一個是青年群體，這兩個群體在經(jīng)濟社會領(lǐng)域十分活躍，能產(chǎn)生極大的影響力，有較強的意愿，也有較強的能力參與社會治理及其相關(guān)決策，他們對社會治理水平有較高要求，對政府的相關(guān)政策常常提出批評意見。如何充分發(fā)揮這兩個主流群體的作用，是特大城市社會治理提升精細化水平，構(gòu)建全民共建、共享的社會治理格局的關(guān)鍵。
中等收入群體是提升社會治理水平的一大推動力
中國的中等收入群體在不斷壯大，占人口比例不斷上升。最近兩個月發(fā)布的一系列數(shù)據(jù)，顯示出中國中等收入者數(shù)量十分龐大。瑞信研究院發(fā)布的2015年度《全球財富報告》，聲稱中國的中產(chǎn)人數(shù)為全球之冠，高達1.09億人。西南財經(jīng)大學中國家庭金融調(diào)查與研究中心發(fā)布的2015年調(diào)查數(shù)據(jù)，顯示中國中等收入家庭成年人口數(shù)量為2.17億，占成年人口比例為21.4%，中國中產(chǎn)的規(guī)模和財富總額均居世界首位。李克強總理在最近召開的國務(wù)院常務(wù)會議上也指出，中國中等收入者已有3億人。按此數(shù)估計，中等收入者占成年人口比重約為25%。這些數(shù)據(jù)說明，社會中間階層和中等收入群體正在逐步發(fā)展成為中國社會的主要構(gòu)成成分。在北上廣等特大城市，社會中間階層和中等收入群體占成年人口的比例已接近60%，他們已經(jīng)成為這些城市的主流人群。這一群體的成員已經(jīng)解決了溫飽問題，達到了小康生活水平，他們有更強的意愿建構(gòu)美麗城市和安全城市，更關(guān)注城市的可持續(xù)發(fā)展，對社會治理水平要求更高。同時，這一群體的成員有較高的文化水平和一定的經(jīng)濟能力，能在社會治理共建中發(fā)揮特殊作用。充分調(diào)動他們的積極性，吸引他們參與社會治理共建，將使這一群體成為提升社會治理水平的一大推動力。
青年群體是社會治理創(chuàng)新的動力源泉
青年人群是特大城市中另一個十分有活力的主流群體。雖然北上廣特大城市面臨老齡化壓力，但就目前來看，青年人群仍然在這些城市占很高比例，因為全國各地的年輕人紛紛涌入北上廣，尋求發(fā)展機遇。根據(jù)北京市統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2013年北京市6-35歲青少年人數(shù)占總?cè)丝诘谋壤秊?7%，其中54%是流動人口（持外地戶口）。對于這些城市，應(yīng)對老齡化的策略不僅要鼓勵本地年輕人生育二胎，還要吸引外來的有文化、有技術(shù)的青年勞動力留在本市。然而，當前政府社會治理思路還是把外來青年就業(yè)者看作為一個社會管理方面的難題，而不是城市長期發(fā)展的一大助力，是共建社會治理的一個主要力量。為了緩解城市病和控制人口增長，政府相關(guān)部門采取的某些政策，實際上增加了外來青年就業(yè)者的生活困難和發(fā)展障礙，迫使青年人糾結(jié)于“留在北上廣”還是“逃離北上廣”。北上廣等特大城市的青年群體思想活躍，行動力強，社會參與熱情高，他們是社會治理創(chuàng)新的一個動力源泉。這些年輕人不僅期望他們的生存環(huán)境能得到不斷改善，他們更希望城市發(fā)展能提供給他們更多的發(fā)展機遇。如何激勵和引導(dǎo)青年參與社會治理共建，使他們的個人發(fā)展目標與城市發(fā)展目標相結(jié)合，成為社會治理創(chuàng)新和精細化的推動力，也是構(gòu)建全民共建、共享的社會治理格局的一個關(guān)鍵。
總之，超大城市的社會治理構(gòu)建要從超大城市的特點出發(fā)，細分各類群體的特殊需求，發(fā)揮各種社會力量的作用，達成和諧共處局面。
（作者單位：中國社會科學院中國特色社會主義理論體系研究中心）